大力培育社会组织 积极创新社会体制

党的十报告指出，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。报告从加快形成“两个体制”入手，为加强社会建设、创新社会管理指明了路径和方向。社会组织又称“民间组织”、“非政府组织”，主要有社会团体、民办非企业单位、行业协会、商会和基金会等类型，具有社会性、公共性、独立性、组织性和非营利性等特征。现代政治学认为，一个成熟的社会，是政府、企业、社会组织三种力量基本均衡的社会，三者共同构成稳定社会的“铁三角”。推进社会体制改革，一个突出任务就是大力培育社会组织，不断激发社会活力，从“依靠群众打天下”向“依靠群众治天下”、从党委政府“撑船”向党委政府“掌舵”转变，努力构建党政主导、多种主体共同参与的社会建设和社会管理新格局。

培育社会组织是加强和

创新社会管理的内在要求

社会组织是创新社会管理的主体。改革开放以来，以社会民间组织为基础的公民社会系统不断发展壮大，这是最重要的社会结构变革，也是对高度一元化的原有社会管理模式的重大挑战。面对经济社会转型的新形势，社会建设和管理的主体、方式、重点、手段必须适应新要求，努力实现由国家公权力为唯一主体向政府、社会、企业三元主体协同转变，从命令服从和强制性的管治方式向协商、合作、自治和法治化治理方式转变，从行政手段为主向综合运用行政、法律、市场机制和社会互助转变，从政府集权管理向给社会放权和公民增权转变。这就需要更好地发挥社会组织在表达诉求维护权益、化解矛盾维护稳定方面的缓冲器和调节阀作用，在规范市场经济行为、促进行业可持续发展方面的催化剂和助推器作用，在紧密联系各方面群众、广泛团结凝聚社会力量方面的桥梁和纽带作用。进一步强化社会组织自我服务、自我教育、自我管理、自我监督的功能，切实提高社会自治水平和“自组织”能力。

社会组织是承接政府转型的载体。政府管理体制改革的方向，是从全能政府转向“小政府、大社会”。现代政府的角色，也要从“父母官”转为公仆、从无限责任转为有限责任、从人治转为法治、从划桨人转为掌舵人。让社会公众更多地按照日常规范和法律力量进行自我管理，既有利于降低行政成本和管理代价，也能够有效激发社会活力、促进社会和谐稳定。社会组织是承接政府职能的有效载体，要通过培育发展社会组织，深化社会体制改革，推进政府职能转变，收缩政府对社会事务的行政化管治，放大社会组织的“权能”空间，努力构建政府管理和社会自治、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制，真正做到政府与社会的共建共治。虽然有些工作由政府部门来做，也是能做好的，但不是方向。因此，凡是社会组织接得住、管得好的事，都要逐步交给社会。即使社会组织开始做得不够好，也应当努力去培育。

社会组织是提升公共服务的平台。服务是社会组织的立命之本、发展之基。随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化以及市场化、国际化的不断发展，人民群众对建立完善多层次、多渠道的公共服务体系提出了新的更高要求。社会组织面向会员、面向行业、面向社会，以社会需求为导向，兼顾具体地域、各种群体、不同阶层的特殊要求，对社会诉求的反应比政府更敏捷、比企业更客观，在搞好事务、城市社会公共服务、农村生产技术服务、社会慈善和公益服务等方面作用更大、效果更好。大力培育发展各类公益性、服务性、管理性社会组织，实现公共服务提供主体和方式的多元化，创新基本公共服务供给模式，让社会组织更好地承担公益服务、社会事务、行业管理等方面的职能，可以匡正政府不足，填补公共服务薄弱环节，满足社会多元化服务需求，提高公共服务的质量和效率。

社会组织是衡量社会形态的标杆。社会组织作为与政府、企业并列的“第三方力量”，其发育程度，已经被联合国作为判断一个国家社会形态的主要标准。据了解，目前我国正式登记的社会组织45万个，平均每万人不足4个。另有备案的社会组织25万个。按每万人拥有社会团体比例看，我们与北欧、美国等国家每万人拥有几十个甚至上百个社会团体相比，不仅在数量上有差距，而且在社会组织的职能定位、作用发挥、能力建设、人才队伍、制度环境等方面明显滞后。如果说经济建设的价值在于创造财富，使国家强大、人民富裕。那么社会建设的价值在于创造平等，使社会公平、人民和谐。党中央强调要最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，提出经济、政治、文化、社会、生态建设“五位一体”的总布局，为我们加大培育社会组织、加强和创新社会管理指明了方向。

培育社会组织必须坚持

“放、转、育、管”并重

着眼“放，”改革登记制度，打破“双重”管理体制。只有放开、才能发展。要适应经济社会变革的新要求，积极稳妥推进社会组织直接登记，逐步取消行政业务主管部门，打破双重管理体制，为社会组织发展降低门槛、创造条件。一是稳步实施直接登记制度。除法律法规规定必须取得前置许可外，对公益慈善、社会服务、社会福利、文体活动等社会组织，可直接向登记管理机关申请办理登记。要简化审批程序，下放审批权限，在依法登记的基础上，不断丰富种类、壮大实力，努力形成门类齐全、覆盖城乡、涉及社会生活各个领域的社会组织体系。二是降低社会组织备案门槛。特别是对社区社会组织，在活动资金、会员人数等方面降低准入门槛。对一些不具备登记条件的社区社会组织，可实行在街道（乡镇）或社区建立登记档案并报所在地民政部门备案，鼓励支持城乡基层社会组织发展。三是推进行业协会和商会去行政化。要在人员队伍、财务资金、办公场地方面与业务主管部门“三脱钩”，进而形成自发组建、民主办会与社会化运作的新格局。取消“一业一会”的限制，引入竞争机制。支持发展异地商会组织。

着力“转”，转移政府职能，让渡政策空间。培育扶持社会组织，前提是改革政府包揽社会治理的传统方式，推进政府“瘦身”和职能转变。要结合行政管理体制、事业单位和审批制度改革，加大政府职能转移委托力度，向社会组织开放更多的公共资源和领域，为社会组织的发展壮大和参与社会管理让渡空间。要划清政府权力的边界，解决好政府、社会、市场相互错位、越位、缺位的问题。要结合实际制定社会组织承接政府职能目录，对社会组织承接政府职能作出制度性安排，使社会组织更深入地参与社会管理和公共服务。如在行业管理领域，应该将决策咨询、行业标准制定、统计与调查、资质资格考核、行业自律、行业性集体谈判等职能交给行业协会、商会。在学术研究领域，应将研究规划、课题设置、成果鉴定、项目评审、咨询服务、专业人员培训等职能交给学术性组织。在人力资源领域，应将职业培训和继续教育、职业道德规范、从业资格考试、专业职务职称评审等交给相关专业性组织。

着手“育”，加强组织培育，创造发展条件。一要建立政府向社会组织购买服务机制。坚持政府履职、社会参与、群众满意的原则，在就业培训、文化卫生、社区法律、养老服务等一些准公共物品领域，探索建立以政府采购、定向委托、种子基金等不同方式向社会组织购买服务的机制。制定政府向社会组织购买服务事项、操作流程、资质条件，确保公开公平运作。二是建立社会组织孵化发展平台。通过建设社会组织孵化园、社会组织服务平台和社会组织发展基金会等，针对孕育型、萌芽型、初创型、支持型等不同发展状况的社会组织，开展注册咨询、活动策划、能力建设、筹资指导、帮助参与公益创投等各项服务。三是完善社会组织政策环境。政府要在健全财政资助奖励、落实社会组织税收优惠政策、社会组织人才队伍建设等方面，积极出台有“含金量”的配套政策，优化社会组织培育壮大的发展环境。

着重“管”，规范内部管理，形成监管合力。规范管理是健康发展的前提和条件。要坚持一手抓积极发展、一手抓严格管理，构建政府监督、社会监督、自我监督和党的领导相结合的监管体系，促进社会组织规范、稳步、健康发展。一是规范社会组织内部管理。完善以章程为核心的社会组织法人治理结构，通过统一制定各类示范文本，健全内部规章和诚信自律机制，加强社会组织党组织建设，形成自我约束的内在机制。二是加大信息披露力度。对社会组织重大活动、资产财务、接受使用捐赠资助、收费项目及标准等情况，通过多种形式实行信息公开，接受社会监督。加强诚信体系建设，提升社会组织自身的社会公信力。三是开展社会组织综合评估。把承接政府职能转移和购买政府服务的资质与评估挂钩，通过发挥评估考核的指挥棒作用，引导社会组织恪守公益性原则，自觉承担起社会责任。四是加大执法监察力度。建立民政、公安、司法、财政、审计、工商、物价、工商联等机构各司其职、信息共享、协同监督的机制，定期召开联席会议，加强部门联动，形成执法监察合力。

培育社会组织是社会体制

创新的综合系统工程

培育社会组织，发挥社会组织在社会建设和管理中的主体作用，是推进社会体制改革的重要内容，也是一项综合系统工程。社会组织的培育和发展，涉及政府职能的转变和利益格局的调整，离不开法制政策的配套和体制机制的创新。从党委政府工作层面来看，要从全局和战略高度把握方向、明确目标、科学谋划、整体推进。

坚持顶层设计、统筹谋划。立足经济社会发展的实际及其阶段性要求，研究制定社会管理体制和组织体制改革的目标、思路、重点和任务。加强顶层设计和系统筹划，把社会组织改革发展从部门的业务工作转换为党委政府的全局工作，从零散的具体措施转换为体制机制的整体构建，从局部的单项探索转换为统筹协同的全面推进。当前，尤其要加强社会组织法制建设，抓紧修订出台社会团体和民办非企业单位两个管理条例，推动行业协会等单项立法，不断提升社会组织的法律地位。总之，要把培育发展社会组织纳入经济社会发展的总体布局，加强规划指导、制定实施方案，构建政策体系、提供法制保障。

坚持理念先行、深化共识。解决思想和认识问题，是社会组织科学发展的首要前提。长期以来，老百姓习惯了有事找政府，对“社会自组织”的作用认同度低。各级干部包括领导干部对发挥社会组织的作用，也存在思想认识和知识准备不足。为此，要认真加强对干部的教育培训和对社会的舆论宣传工作，普及社会知识，更新思想观念，提高认知水平，更加自觉地站在推动科学发展、构建和谐社会、巩固执政基础、促进国内外交流合作的高度，充分认识培育发展社会组织的重大意义和积极作用。要通过中心组学习、党校培训、学校教学、社会论坛等多种形式和机制，加强宣传和研究，营造共识和合力。

坚持试点突破、分类指导。培育发展社会组织，方向要坚定，步子要扎实，要坚持试点突破、分类指导、有序推进。对一些牵一发而动全身的涉及全局性的改革举措，可以通过试点先行，在某些单项改革方面求突破，也可以通过设立综合改革试验区的办法，以点带面、突出重点，及时总结推广试点经验，统筹研究和制定各项社会改革举措。要根据社会组织的不同种类、特点和作用，坚持分类指导、有序发展。要着力按市场化原则改革和发展行业协会商会，加大扶持公益慈善类社会组织，鼓励社会力量兴办民办非企业单位，积极培育农村专业经济协会，支持发展城乡社区社会组织，引导和规范科、教、文、卫、体等社会组织健康发展。

坚持创新体制、强化保障。要切实加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，为培育发展和规范管理社会组织，提高社会管理科学化水平提供有力保证。适应“五位一体”总布局的要求，党委、政府必须加强对社会工作的领导，并建立相应的机构，这是从组织体制上统筹推进社会建设和管理创新的重要保障。要深入研究政府向社会组织转移职能和购买服务的政策体系，推动各级政府和各部门在更广泛领域与社会组织建立良性互动的合作伙伴关系。要认真落实税收优惠政策、设立社会组织发展基金、加强社会组织人才建设等方面扶持举措，着力解决困扰社会组织发展的突出问题。要健全以规范行为为重心的管理制度、建立完善社会组织评估体系、充分发挥舆论监督作用等，以科学有效的管理推动社会组织有序健康发展。

（作者单位：浙江省政府参事室，其中潘海生省政府参事室主任）