西部民族地区农村最低生活保障制度可持续发展研究

[摘 要]民族贫困地区的扶贫开发有利于充分发挥社会保障制度的功能，西部民族地区由于条件的限制和制度本身的设计缺陷，使得最低生活保障制度一直难以发挥其应有的作用。本文试从制度模式、财务机制和工作网络三方面对我国西部民族地区农村最低生活保障可持续发展问题进行研究。

[关键词]西部民族地区；农村低保；可持续发展

[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）10 — 0069 — 02

一、西部民族地区农村低保制度模式设计的可持续性

（一）农村低保标准的确定

国务院2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定“农村低保实行地方负责制，保障标准依据当地的财力状况和经济发展水平而定”。目前各地方主要以国家公布的农村人口贫困线为基点，实行差额补助。2013年第2季度全国农村最低生活保障标准是人均每月188.7元，全国保障标准最高的北京是人均每月521.5元。西部地区保障标准均在全国平均线以下，保障标准最低的广西壮族自治区是人均132元每月，只占北京市保障标准的1/4①，东西部保障水平差距较大。同期西部地区保障标准较低的广西壮族自治区农村低保人数为3339349人，是北京农村低保人数（61264人）的5.4倍；农村最低生活保障金为171652万，是北京（13379万）的12.8倍②。西部地区农村低保总人口为29693276人③，占全国农村低保人口的56%。东部地区经济发展较快，贫困人数少，财政承受能力强，补助标准高；西部民族地区经济发展缓慢，贫困人数较多，经济实力较弱，补助标准较低。

（二）农村低保瞄准机制

衡量和界定家庭财产和收入调查是农村低保瞄准机制的前提，也是重点和难点。西部民族地区由于自身和发展的局限性使得目前还没有统一的办法，各地也是“各自为政”。其次，农村低保的评审机制受“熟人社会”的影响，难免会出现优亲厚友、家族势力控制的现象以至于低保对象瞄准偏差。2012年国家审计署对全国社保资金管理使用的专项审计表明：全国向不符合条件人员发放低保待遇累计323.06万人次，抽查的8101个村（居）委会中，719个村（居）委会未按规定程序审核低保对象，210个村（居）委会存在干部人为确定低保对象情况，“关系保”、“人情保”等违法违规行为不断发生。〔1〕农村低保对象的确定本着低标准起步，“应保尽报”的原则。这些问题的出现与监管机制不健全，政府将责任下移给村（居）委会导致政府缺位是分不开的。

（三）农村低保动态调整机制

“进低保难，退低保更难”是当前低保进入退出机制遇到的问题。由于人的有趋利性，一些人为了获得低保，故意隐瞒自己的收入情况；一些人则因人情关系而获得“人情低保”，导致“错保”发生，造成“养懒汉”现象的出现。而由于不可控因素陷入贫困的农村居民则得不到及时的救济，导致“漏保”发生。2011年河南省监察厅对全省367万农村低保进行排查，清退打车报0.73万人，清退隐瞒收入骗保0.71万人，清退 “关系保”、“人情保”0.83万人“只进不出”、“应保未保”，不仅达不到低保的理想效果，而且还导致低保的低效率和资金的浪费，影响社会公平和稳定。〔2〕

二、西部民族地区农村低保财务机制的可持续性

农村低保财务机制的可持续性主要涉及农村低保的筹资能力和资金的运行监管能力，避免未来可能出现的资金支付危机。

（一）中央-地方财政补助双重机制

从2007年开始，中央财政对财政困难地区实施资金补助，成为支持地方建立和完善农村低保制度的重要资金来源。农村最低生活保障的财政支出不断增加，根据国家民政部网站所公布的《2013社会服务发展统计报告》，截止到2012年底，全国全年各级支出农村最低生活保障金718.0 亿元。其中，中央政府补助资金431.4亿元，占全国农村低保总支60.1%。〔3〕中央财政的主导性作用进一步增强，有力保证了农村低保在全国尤其是在西部民族地区的普遍实施。但也应该看到，2012年中央政府农村低保补助金只占其财政支出125712亿元的0.57%，占社会保障和就业支出125421亿元的5.7%，中央财政对农村低保资金补助占财政支出的比例很低。农村税费改革后，西部民族地区地方财政越往基层越困难，基层政府税种减少、收入进一步枯竭，县、乡财政拮据，对转移支付依赖性强。西部民族地区贫困人口多，经济发展慢，低保配套资金压力大，县、乡所需财力与可用财力之间的高度不对称，出现“吃饭财政”的现象，地区间差距进一步扩大的趋势。

（二）农村低保监管机制

目前我国低保资金监管涉及多个部门，从横向上看，现行社会保障资金管理体制是按分管部门实施管理，使政策制定、业务管理、基金管理和营运由几个行政部门主管的各机构分别承担，责权分离，出现“多头管理，多龙治水，监督无力”的局面。从纵向上看，我国目前的财政转移是一种梯次转移架构。即中央、省、市（州）县、乡不同级次政府之间事权与财权不对称，导致低保资金周转慢，影响社会稳定。

三、西部民族地区农村低保工作网络设计的可持续性

《全国基层低保规范化建设暂行评估标准（县、市、区）》提出“地方应具备专门的低保工作机构和办公场所，低保工作机构配备独立使用的计算机，并具备上网条件。”〔4〕通过对重庆市**县（民族自治县、国家级贫困县）实地调研了解，2012年该县全县38个乡（镇）均没有核定专门的编制、配备专职人员以及办公经费和专门场所。办公场所和办公设备的缺乏严重影响了农村低保的办事效率。

西部民族地区农村贫困居民多，工作难度大，乡（镇）、村一级缺少低保工作人员，乡镇的兼（专）职人员和村协办员缺乏专业的低保知识，这很难适应新形势下民政工作信息化的要求，直接影响到低保工作的质量。因此，贫困地区基层人员的配备，尤其是乡镇和村级的人员配备已成为农村低保工作稳定和有序开展的瓶颈。其次，基层低保办公经费紧缺。据统计，区县以下审核一户低保家庭平均年需工作成本50多元，而实际配给不到15元，远达不到“本级低保工作经费不低于每1名低保对象20元”的规定。兼职任务繁重和兼职工作经费不到位的矛盾导致工作人员人浮于事的现象突出，效率低下，某种程度上促使了“错保”和“漏保”情况的发生。

四、促进西部民族地区农村低保可持续发展的建议

（一）完善资金的筹集和管理，加强财政转移支付力度

农村最低生活保障制度是地方承办中央资助的事务。〔5〕西部民族地区贫困人口多、基数大，加之自然灾害和不可遇见的突发事件较多，保障人民生存安全、维护社会稳定，仅靠地方财力维持是不够的，所以应该加大中央对地方低保资金的支持。其次，完善资金的筹集和监管。中央和地方之间应该遵循财权和事权相统一的原则，完善中央与地方政府在社会保障级次管理上的责任分工，明确中央和地方的投入比例，严格制定政府间农村低保资金转移支付的预、决算，将资金的支付和用途纳入绩效考核。最后，多渠道筹集资金。鼓励NGO、社会团体及个人通过募捐或参加公益慈善活动来筹集资金，帮助弱势群体。国外三次分配的总量大概占到GDP的3%--5%，而中国现在只占到GDP的0.1%。〔6〕实现更高的收入分配和转移支付能够增进社会整体福利。

（二）瞄准准低保对象，明确低保标准

2013年《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》提出“户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定最低生活保障对象的三个基本条件”。最低生活保障要确保农村贫困家庭的基本生活，同时又不能浪费低保资金，出现“养懒汉”的现象。西部民族地区家庭收入的核实应该“因地制宜”。有的地方则明确规定低保户不能拥有大型的耐用消费品、无犯罪行为、参加公益劳动等，有学者也提出通过家庭用电量来衡量家庭状况，这些方法都有一定的可取之处。农村低保对象的瞄准应该按照程序严进严出，做到起点、过程和结果公平、公开、公正。

（三）完善沟通渠道，加强动态管理

农村低保的申请、审核应该透明化，使村民知晓；对低保人员名单和财产审查情况进行公示，方便村民监督。村（居）委会、乡（镇）完善低保资料，从源头上保障其真实性。对低保对象有组织、有计划、分期分批的清理核对，实行分类实保，动态管理。其次，打造低保的三专（专职、专业、专心）建设。编制办合理安排农村低保工作的结构、人员编制。加强低保工作的专业化，通过招考方式录取一批具有专业知识的大学生专职负责农村低保工作，方便工作的开展。还没有条件的地方，给予低保的兼职工作人员资金补助，使其安心工作保证资料提供的真实性，促进低保的电子信息化建设。

（四）加强相关配套政策

为社会提供公共服务是政府的职能，农村最低生活保障制度的实现形式，首先应该加强与农村合作医疗、住房、教育等专项社会救助制度相衔接。如提供公共教育，“扶智祛贫”；开展技能培训，“授人以渔”， 发挥“造血”功能；“以工代赈”，帮助弱者自强。由被动恩惠式福利变为主动的进取福利。使农民族地区农村贫困人口不仅享受到日常基本生活的保障，而且能够获取其它方面的援助。有利于农村贫困人口减轻贫困，融入生活、体面生活、更好的生活，促进民族团结、社会稳定。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 窦玉沛.规范农村最低生活保障辅导读本〔M〕.北京：中国社会出版社， 2012：15.

〔2〕 李玉梅.改进低保管理、确保公正实施--民政部部长李立国答本报记者问〔N〕.学习时报，2012-11-19.

〔3〕国家民政部.2012社会服务发展统计报告〔EB/OL〕.〔2013-06-19〕 http：///article/tjbg/201306/20130600474746.shtml.

〔4〕 国家民政部. 全国基层低保规范化建设暂行评估标准〔EB/OL〕.〔2008-07-09〕 http：///article/zwgk/fvfg/zdshbz/200807/20080710018119.shtml.

〔5〕纪玉哲.社会救助制度的财政保障问题研究〔J〕.财经问题研究，2013，（05）：102.

〔6〕林毓铭.社会保障管理体制〔M〕.北京：科学文献出版社，2006.

〔7〕谢冰.西部民族地区农村最低生活保障问题研究-基于公共服务均等化的视角〔J〕.中南民族大学学报：人文社会科学版，2011，（02）.