论政府融资平台发展规律及其存在的必要性

【摘要】地方政府的投融资平台从成立至今，有其自身的发展规律。把握好这个规律，把脉平台目前处于第几阶段，由此制定相关战略规划，有着重要的指导性意义。本文着重讨论投融资平台企业的发展规律及其存在的必要性，提出了规范政府融资平台的处理办法。

【关键词】政府融资平台，发展规律，必要性

一、投融资平台企业的发展规律

第一阶段：地方性政府融资平台

（一）背景：地方政府作为出资人，需要激励企业更好的服务于区域经济发展和社会福利，政企关系是“紧靠政府” 。城市发展的初期，融资平台公司承担了区域内的部分基础设施建设等项目，这为公司规模的成长状态提供了一个极好的平台。

（二）阶段性策略：

1、不与民争利。由于融资平台主要承担的公益性或准公益性基础设施等建设项目，这些项目很少或几乎没有私人资本进入。另一方面，融资平台在成立初期，任务就是为了地方经济建设筹集资金，其资金由来主要来源于地方政府财政支持、市政债券的发行和政策性银行的贷款，自身持有资金较少，也就基本不参与私人投资领域，不与民间资本争利。

2、在实施“资源战略”过程中，强调“先占有后开发” 。融资平台公司的资源是政府给予的，或是对多个优质资产进行整合重组，成立新的融资集团。对资源实施占用后，开始进行对资源的开发，实现当地社会的经济建设目标。

（三）阶段性问题

“大而不专、壮而不实、高而不稳”的结构性问题：

1、政企关系失衡对企业自主化市场发展造成一定影响。

2、无序多元化仅仅扩大了企业规模，缺乏长期的、合理的产业布局。

3、企业资源的过度消耗，庞大资产的经营效率低下。

第二阶段：企业自主经营、政府协调指导

（一）背景：妥善处理国有资产管理战略目标的“二重性”，建立“企业自主经营，政府协调指导”的框架。在城市发展的中期，随着城市化率提高、人口导入和产业发展，公司仍需承担区域内基建配套等建设

（二）阶段性策略：从“多元化”到“规范化”战略

1、从规模化到精耕细作，从做大到做专

2、资本运作的升级，资产证券化的加速

（三）阶段性问题

在资本全球化流动和配臵的大背景下，受到政策和区域限制，主营业务很难做强做大，主要是受制于体制机制、公司治理层面的因素，公司板块协同效应较差。

第三阶段：全面商业化投资平台，兼顾政府经济发展的社会使命。（一）背景：城市发展的尾期，区域内基础设施建设和大型配套建设已近尾声，战略上弱化作为政府发展经济的平台功能，使其专注于商业投资运作，坚定不移地走市场化改革的道路。

（二）阶段性策略。虽作为市场化运作的投资公司，但作为国有资产管理机构，仍然不能离开政府的监督，同时保留政策性业务和社会性业务。1、建立“集团有限多元化、利润中心专业化”的经营架构；2、利润中心坚持“行业领导地位”原则；3、集团管控“企业价值投资”决策；4、打造以资源整合和金融创新为主的核心能力，形成真正“产业创造利润、金融融通血脉”的产业布局和板块协同。

从融资平台自身的发展规律来看，大多数政府融资平台目前正处于平台发展的第一阶段，资金主要靠财政支持，投资的领域多是与当地经济建设的非营利性项目为主，盈利业务多是由子公司经营，内投集团本身没有实质上的投资领域，限制了集团今后的发展布局。

二、融资平台存在的必要性

2009年，由于实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，地方政府的投融资平台作用凸显出来了。2009年3月，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。由此，在2009年信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是其中最为活跃、最为引人注目的融资主体。地方的投融资平台在金融危机后为2009年的经济顺利实现“保八”发挥了重大作用。

从实际成果来看，地方融资平台确实“在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用”。地方融资平台不仅撬动了银行贷款，同时还通过公私协作（PPP）等市场化方式吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题。

政府融资平台在城市基础设施建设，改善城市环境，提升城市品位，做出了积极的努力。

一是有效拓宽了融资渠道。地方政府投融资平台体系的建立，改变了过去主要以银行贷款为渠道的融资模式，通过对政府拥有的众多优质资产进行整合，进一步强化了其融资功能，提升了间接融资的能力，扩大了直接融资规模。从今后的发展趋势看，地方政府的ABS、PPP融资模式还有很大的发展空间。

二是有效实现了国有资产保值增值。通过搭建新型的投融资平台，将存量国有股权及资产注入平台公司，使得其资本金规模不断壮大。国资公司对委托管理的行政事业单位经营性资产中的房产进行清理，在联合产权交易所分期进行挂牌交易，实现了国有存量资产的盘活和增值。为后续盘活资产包实现国有资产保值增值打下了良好的基础。

三是有效改善了民生。政府通过平台公司举债，加大了对民生领域的改革和建设力度，使得诸如教育、医疗卫生、公共文化等基础设施建设得到了加强，人居环境得到改善，乡村道路和农村水利基础设施建设掀起了新一轮高潮。地方城市建设和经济发展离不开投融资平台，投融资平台的良好持续性发展也离不开政府的政策支持。

三、处理办法

第一，保持合理的投资规模，合理地安排政府的投资。进一步优化投资结构，要控制新开工的项目，要把政府投资的重点放在在建的项目、续建的项目、收尾的项目，减轻地方投资的压力，以减少融资平台的融资规模。

第二，要规范融资的行为，要坚持量力而行。根据各个地方自身的经济发展状况，以及财政收入的状况，来合理确定自己的融资规模，进一步进行规范管理，财政部正在牵头研究具体的措施。

第三，要加强监管。要严格地按照中央的财税政策、金融政策、产业政策、投资政策确定各个地方可能产生的投资的需要，消除潜在的财政风险和金融风险。