对盘活财政存量资金的分析与思考

【摘 要】日前，财政部《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》，要求进一步激活财政存量资金，集中有限资金用于稳增长、调结构、惠民生等重点领域和关键环节，不断提高财政资金使用效益。为此，笔者就财政存量资金问题进行了专题调研，通过对某市财政存量资金构成的调查了解和对财政存量资金形成原因的分析，从制度层面和操作层面提出了如何盘活财政存量资金的设想。

【关键词】盘活；财政存量资金；分析思考

日前，财政部《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》，要求进一步加快盘活财政存量资金步伐，这对加强地方财政资金管理，盘活各类闲置和沉淀资金，提高财政资金使用效益，更好地支持经济发展和保障改善民生等方面都有重大意义。但如何盘活财政存量资金呢？为此，我们对赣州市财政存量资金情况进行了专项调查。

（注：根据保密工作要求，本文对相关数据进行了技术处理，但不影响调研的论据、论证及分析研究的定性和方向）

一、财政存量资金的构成情况调查

财政存量资金，是相对于年度预算结余而言，指的是历年来沉淀或者闲置的财政资金。

据调查了解，财政存量资金来源主要构成包括：一是财政在人民银行存放的国库存款；二是财政在商业银行（信用社）存放的财政专户资金；三是行政事业单位或相关部门的基建项目等待支付结存资金。

（一）国库库存存款。根据《国家金库条例》，我国国库按一级财政一级国库设置，财政所有预算收入应及时、准确、完整入库，所有支出应根据预算从国库拨付。因此，国库存款应该是财政存量资金的主要形式，但由于近年财政管理体制的变化，目前国库存款只是财政存量资金的一小部分。截止2013年6月末，该市全辖国库库存余额为40亿元，同比增长83%，仅占财政存量资金的25%。

（二）财政专户存款。调查显示，该市财政专户种类及数量多、分布广，是当前财政存量资金的主要沉淀池。财政专户的构成主要有：社会保障资金、非税收入、促进发展基金、粮食风险基金及退耕还林资金、财政专项转移支付资金、基建资金、农业综合开发资金、乡镇预算往来资金、乡镇其他资金、清算备用金及其他资金等。至2013年6月末，全市财政专户存款余额占财政存量资金总量的82%。

（三）行政事业单位或相关部门的补贴资金、基建项目待支付结存资金。其来源主要是国库途径拨付和上级专户直接划拨，如财政拔付的农田水利项目资金、农村义务教育公用经费和校建资金，这些项目资金财政是一次性划拨给相关单位或部门，而支付给项目承包单位或个人则需按工程进度给付，造成国库资金已拨付而项目资金却留存在单位或部门专户上，产生了专户结存余额。

二、财政存量资金的形成原因分析

调查情况表明，财政存量资金数量较大，沉淀较多，分析其形成原因主要如下：

（一）财政专户历年结余结转资金多。近年来，随着地方财力的不断增长，财政专户存款逐渐成为各商业银行市场营销的重点，受利益驱动，大量财政资金通过库款支拨、专户归集、上级调拨等形式滞留在各类财政专户上，形成了国库资金的体外循环。据统计，2013年6月末，该市全辖财政资金账面存量占同期全市金融机构存款余额的9%，占2013年上半年地方财政收入的160%。其结存之大，除了历史资金结存较多，需要逐年消化外，主要原因还有预算编制不够精细，部分专项资金缺乏科学合理论证，“重分配，轻管理”，且缺乏绩效评价和问责机制等。

（二）财政资金管理不严。如上所述，财政专户资金滞存国库之外，不受国库监督，更多地受地方部门的控制，实际上也就成为了部门可支配资金。在2012年相关部门对财政专户进行清理整顿后，财政专户开设数量急剧下降，但各地普遍在已开设专户下设置二级账户、子账户等，一定程度上规避了对财政专户和预算单位账户的管理，专户资金存量继续呈上升趋势。

（三）专项资金、转移支付结存。拨付地方的专项转移支付往往容易出现结存，这与专项转移的弊端有关。一是运作不规范。在程序上，没有建立科学的项目评审和决策制度。二是在时间上，往往集中到年底下达，缺乏必要的可行性研究。三是在管理上，以拨代管，导至年末余额放大。四是季节性因素，因收入与支出在季度间的不平衡，也导致部分资金出现闲置。

三、对盘活财政存量资金的设想

盘活财政存量资金，关键在制度创新和具体操作，当前应重点采取以下措施：

（一）从制度层面看，应做到：

1、加强预算编制的科学化、精细化。对部门基本支出，要按规定标准核实打足，不留缺口。对部门项目支出，要加强事前论证，提高预算编制的准确性。凡应细化的预算支出，年初都要细化编制到具体使用项目、具体使用单位，减少预算执行中的二次分配。对于一些需与全年任务目标挂钩、当年不能支出的项目，要纳入下一年度部门预算统筹安排。

2、加强预算执行管理，提高预算支出执行率。对年初部门预算安排的各项资金，要制订合理的用款计划，同时加大项目预算实施力度，努力实现预算资金的均衡支付；需在年度执行中细化的项目以及中央和省追加的专款，要及时制订使用方案并尽快拨付，防止年终集中突击办理。上级政府对下级的转移支付应提前预告，及时拨付，以避免年末匆忙划拨资金、造成资金沉淀结存现象。财政部门在严格财政支出管理，健全监管机制的同时，要进一步提高工作效率，改进服务质量，为加快财政支出进度创造条件。

3、建立健全预算执行的约束机制，促进财政支出进度管理的规范化。在预算执行上全面推行真正意义上的国库集中收付，取消所有财政专户等过渡账户，实现所有预算收入直接入库，预算支出直接到最终用户，从而集中所有财政存量资金到国库，为资金盘活创造必要条件。同时，简化项目审批程序，加快跨年度项目施工进度。

4、创新管理，进一步研究开展地方国库现金管理工作，实现财政资金收益。一是制度先行，修改完善《预算法》、《国家金库条例》等法规，赋予人民银行直接经理财政专户资金的职权。二是研究制定地方国库现金管理办法、规程等，视地方国库资金总量情况，逐步在省库、地市级中心支库开展地方国库现金管理工作，提升财政资金的库存效益，促进专户资金回流。三是对财政存量资金实行集中化管理。从效率和安全的角度出发，财政存量资金集中存放央行是最优的一种制度安排。根据现有法律法规，人民银行应充分履行经理国库职责，把握国库现金管理操作权，将所有财政存量资金纳入央行货币调控范畴，从而实现财政存量资金的盘活。

（二）从操作层面看，应做到：

1、按照“归并同类资金、合并重复账户、撤销无效账户、规范会计核算”的要求，及时对市县两级财政部门在各商业银行设立的账户进行清理整顿，为盘活存量财政资金奠定基础。

2、创新财政资金管理方式，一方面可将非税收入、专项资金等财政专户资金由活期存款调整为协定存款，另一方面探索将商业银行财政专户中的存量资金效益最大化的途径。如目前银行存、贷款利率已放开，财政专户存量资金可以通过招标方式，以定活两便且利率最大化增加财政资金的收益。

3、利用财政存量资金为企业融资“搭桥”。一是选择一批科技含量高、市场容量大、成长型和信用度良好的企业作为备选扶持库，在企业出现还贷难时，利用企业临时还贷扶持资金帮助其偿还到期贷款，企业获取新贷款后再将相关款项还回财政，以此促进中小企业健康、持续发展。二是保证金作用，用部分财政资金为本地企业提供担保，形成资金杠杆放大作用，融入金融资本市场支持地方企业发展。

4、财政专户资金与政府的城市投资建设公司合作。当前城市投资金额、银行贷款量以及政府承担的贷款利息支出量都很大，为减轻政府压力，探索将财政专户资金以委托贷款方式与城司合作，既可减轻政府对城司的财务压力，又可盘活财政专户资金。

5、改革财政支出方式。一是采取人民银行国库直接支付的方式以减少中间环节，提高财政资金使用效益。二是用财政存量资金购买国债、进行短期金融机构融资等，以实现国库和财政资金的保值增值，用获得的稳定、安全且较高的收益，为应对将来可能出现的资金风险奠定基础。

作者简介：钟梅（1964-），女，江西赣州人，中级经济师，现供职于中国人民银行赣州市中心支行，研究方向：经济金融。