非营利组织的网络治理结构研究

摘要：网络治理是政府与社会组织、公民合作，为了促进公共利益的实现，共同管理公共事务的一个新的治理模式。伴随着上世纪我国经济体制的改革，非营利组织也得到了迅猛发展，并在维护社会公平、保护弱势群体和促进和谐发展等方面都发挥了积极作用。本文将结合网络治理理论，以上海市普陀区甘泉路街道民间服务中心为老服务为例，探析非营利组织的网络治理结构模式。

关键词：非营利组织；网络治理；网络结构

网络治理是一种正在形成中的公共事务管理的新模式。随着上世纪八十年代以来的全球化、后工业化运动对社会治理形成了巨大的挑战，使传统的社会治理方式陷入了极其被动的局面，另外政府和其他社会组织等公共行动主体彼此间的界限越来越相互依赖和具有渗透性，这就客观上要求公共事务管理多元主体共同参与和管理，网络治理理论就是出于解决这一问题的要求应运而生的。从近年的社会发展以及治理实践的变革来看，多元化的社会构成要素正在生成，大量的非营利组织以及多样的社会自治组织大量涌现，于是在社会治理过程中形成了一种新型的治理模式。

一、非营利组织的内涵

国际上比较统一的定义是美国约翰·霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙（Lester Sa1amon）教授提出的五种特征法，即将具有以下五个特征的组织界定为非营利组织：组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性（萨拉蒙所列的属性第一次在联合国CNP统计项目（1994-1996）中使用，由此形成的定义在国际上公认为是国际非营利组织的权威性解释）①。在这一定义的五个特性中，组织性一般被看作是一个不言而喻的前提，自治性和志愿性也有一些不同的提法，而非政府性和非营利性被公认为是非营利组织的基本特征。本研究将非营利组织定义为： 除了政府体系和企业部门之外的不以营利为目的、为社会提供公共服务的的社会组织。在我国，非营利组织主要是包括在民政部登记注册的社会团体、民办非企业单位、基金会，以及其他不具备法人地位的各种非营利性、非政府的社会组织②。

二、理论基础：网络治理理论的基本内容

在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中，哈佛大学教授斯蒂芬·格德史密斯和威廉·艾格斯网络化治理提出网络化治理这种新的治理模式，从而取代官僚制时代的等级式政府管理的模式。在这种新的治理模式中，政府的核心职责由之前的集中管理人员和项目，直接服务供应者的作用，转变成一种组织各种资源共同创造公共价值的角色，在由多级政府、多元组织、多种部门组成的关系网络中发挥作为一种公共价值促动者的作用。网络治理在本质上是包括政府、社会组织和公民在内的组织主体在公共事务管理上的合作，或者说网络治理是政府、非政府组织和公民为了实现共同目标，分享公共权力、相互合作和共同管理公共事务过程中三者关系和行为的总和。网络治理相比过去在不合作的情况下个人独自实现目标，更强调政府在实现公共目标的过程中要发挥主动性，以发挥其最大的公共价值。网络治理也可以称为是一种共同分担公共责任的新的体制。随着公共权力逐渐分配到政府、企业、社会组织和公民手中，其相应的治理失败的责任也随之分散到各个治理主体身上，与此同时必然增加了各个行动者转嫁责任、互相推诿的可能性。因此，建立和不断完善网络治理中的各个主体责任机制，是实现公共治理目标的关键所在。

三、上海市普陀区甘泉街道民间组织服务中心的网络治理结构

在非营利组织的辅助下，地方政府解决了大量社会问题。但是与此同时，也产生了新的社会问题，政府将迎接新的挑战，例如：什么样的网络治理模式才是有效的？如何才能履行网络合作治理这种新的治理方式？如何才能更好更科学地管理分散在社会各个层面的数量庞大的非营利组织？以下将以上海市普陀区甘泉社区民间服务中心为老服务的网络治理，作为探析在地方治理过程中非营利组织网络治理模式的典型个案。

在社会人口老龄化程度逐年提高，老年人问题尤其是高龄、独居、纯老家庭老人照料问题日益突出。甘泉路街道民间组织服务中心在通过设立完善的服务体系逐步达成“老有所养、老有所医、老有所为、老有所教、老有所学、老有所乐”的愿景，通过整合社会资源，切实解决老年人最现实的问题，全面提升老年人的生活质量，如图1所示。

从图可看出，甘泉街道民间组织服务中心的特征在于：在为老服务中，甘泉路街道民间组织服务中心发挥着枢纽性的非营利组织作用，它一方面利用自身作为介于政府和非营利组织之间的社会组织的优势，很好的利用政府拨发的项目资金购买服务，调动政府和街道所拥有的社会组织等多方资源，在各街道社区之间构建一个覆盖面广、内容丰富的为老服务网络。这也是我国城市治理中建设合作型社区发展的创新之举。

在为老服务中，政府部门以购买服务的方式向社区提供工作经费；街道积极参与公益创投项目，获取政府资金扶持，以便更好地开展为老服务。甘泉路街道民间组织服务中心本着“行政主导，社会参与；管理协同，资源共享；以人为本，服务老人”的基本原则，以甘泉路街道社区服务中心为平台，通过社区、社团、社工三者互补合作，充分利用非营利组织的资源，全方位的为街道老年人提供服务。民间组织服务中心所提供的服务从日常电话慰问到老年食堂，从法律咨询到医疗保健，涉及老年人社区生活的方方面面，它将社区中社区与民间组织之间的关系、人与人之间的关系拉得更为紧密，形成一个全面的信息传递和信息交互的网络系统。民间组织服务中心组织和利用本街道已有的老龄工作促进会、老年俱乐部、老年协会、老年人日间服务中心等民间组织资源，在社区老年人中建立了五支专业性的关爱老人服务队，老年法律咨询服务队、老年医疗咨询服务队、老年教育服务队、老年精神慰藉服务队、老年健身指导服务队，发挥老年人自我教育、自我服务、自我管理的作用。甘泉路街道依托甘泉社区卫生服务中心、上海市宏康医院、佰瑞福为老健康服务中心的医疗资源，两个月一次为社区三百多名90岁以上的高龄老人上门提供健康服务，并建立了健康档案。社区志愿者和老年协会志愿者，每月针对社区的高龄老人、独居老人进行电话慰问，了解他们的日常生活情况，并将慰问情况记录在册，以便及时反馈到各社区。其他的社会公益组织，例如慈善爱心超市等在实物帮困领用券发放方面则发挥着一定的作用，为困难老人家庭提供帮助。

四、加强中国非营利组织的网络治理的相关建议

中国非营利组织仍然在步履蹒跚的发展着，他们不同程度受到各种因素的制约，例如市场经济大环境的影响、国家政策的出台、资金和人力资源等的制约。因此，要使其更加积极发挥作用，必须在更合理的运用其已有资源的基础上，提高非营利组织的能力，规范非营利组织的行为模式。

1、建立开放透明的信息披露制度和平等的问责机制

通常情况下，非营利组织没有像其他组织那样有着吸引人的资源或是强制性的外部力量，而网络治理的基础在于各个行动组织有着追求的共同目标。因此，网络治理的各主体都应该是建立在相互之间完全信任的基础之上，相互之间的关系也是平等的。但是，在几千年中国沉淀下来的根深蒂固的垂直的科层制的行政体系，人们已经长期习惯于等级区别对待，这就对非营利组织网络治理提出了挑战，其不仅难以实现非营利组织网络治理的横向联合，更加阻碍了中国非营利组织健康的持续的发展。因此，只有建立透明的信息披露机制和平等开放的问责制度才能让网络中的各个组织在团结信任的基础上实现共同发展③。

2、实现非营利组织网络治理结构的多样化

不同类型的非营利组织有着不同的需求和特性，这就要求非营利组织网络治理建设上也要有多样化的治理结构。在现实生活中，很多非营利组织本身也是以网络化形式推动着其各自活动的开展，其中不仅有非营利组织之间相互的合作，也有非营利组织与政府组织的交流合作。非营利组织可以借鉴企业这类营利组织的作法，通过联合不同的各非营利组织，找出他们共同的交集，开展统一行动，形成共同的品牌，一方面不仅规范和制约了各非营利组织的行为，另一方面还能够利用品牌效应更大发挥其更大作用和功效。其次，在高科技迅速发展的今天，还可以充分发挥互联网这个平台与生俱来的低成本的优势，实现非营利组织之间、非营利组织和其他社会组织之间共享信息和资源，进一步挖掘非营利组织的潜在治理能力。另外，还可以加强与国际非营利组织的网络治理。加强与国际非营利组织的合作共同进行网络治理，不仅可以实现与其信息共享、共同发展进步，还可以相互学习网络治理建设的相关经验，借鉴他人之长来解决自己的问题。

3、充分发挥非营利组织学者的作用

在我国现行的法制环境下，成立非营利组织联合会还没有相应的依据，非营利组织的联合行动可以多与相关学者进行沟通交流。在整合资源的时候，要是由一个相对独立的非营利组织学术研究机构牵头来进行整合资源，建立统一的联合治理的网络体系，效果可能会更佳。另一方面，在非营利组织内部要是有更专业的学者进行指导，也将会更加利于非营利组织健康发展，少走弯路。

总之，非营利组织要进行有效地网络治理，必须充分整合有限的资源，在共享信息和资源的同时，还要吸取其他组织的经验，充分发挥组织内部的能动性和与外部组织的联合作用，为建设充满活力的和谐社会贡献绵薄之力。（作者单位：华东师范大学公共管理学院）

参考文献：

[1][美]莱斯特·M. 萨拉蒙， 贾西津、魏玉译：全球公民社会—非营利视角[M]. 北京：社会科学文献出版社， 2002.

[2]Wolf， T. Management A Nonprofit Organization[M]. New York： Fireside，1990.

[3]Eva Sorensen ，Jacob Torfing： Theories of Democratic Network Governance[M]. Palgrave Macmillan，2007.

[4][美]斯蒂芬·戈德斯密斯，威廉·D·埃格斯，孙迎春译：网络化治理——公共部门的新形态[M].北京：北京大学出版社，2008.

[5][美]保罗·C·莱特：持续创新——打造自发创新的政府和非营利组织[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

注解

①[美]莱斯特·M. 萨拉蒙，贾西津、魏玉译：全球公民社会—非营利视角[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

②成志刚，周批改.非营利组织管理研究[M].长沙：湖南人民出版社，2005.

③[美]保罗·C·莱特： 持续创新——打造自发创新的政府和非营利组织[M].北京：中国人民大学出版社， 2004.