济南市电子政务系统运行现状及建议

一、系统建设情况

济南市机构编制电子政务信息系统是一个综合性系统，由济南市机构编制外网网站群、济南市机构编制内网办公系统两部分组成。外网网站群的核心业务功能是实现政务公开；内网办公系统的核心功能是汇聚台账、人员、历史资料等机构编制基础信息，为科学决策提供数据服务，同时实现在线协同办公，达到提升行政效能的目标。

2011年5月起，济南市机构编制电子政务信息系统建设先后完成了申请立项、资金落实、软硬件采购、专家论证等环节，经过近三个月的开发，网站群于当年年底通过安全测评，正式上线运行，实现了“以一拖十”的网站群模式；2012年5月，内网办公系统的台账模块和资料库模块两大核心业务研发完成，通过试运行测试，于5月底正式上线运行。

二、目前系统运行存在的主要问题

济南市机构编制电子政务信息系统建成后，在系统运转整体情况较好的同时，我们也清醒地看到，随着系统应用功能不断深入和拓展，内网办公系统运行初期在转变认识、规范管理、细化功能、数据共享、数据挖掘等方面还存在一些问题和不足，需要不断加强调查研究和建设完善。

（一）信息化意识有待增强

在运行初期，逐步显现出“系统建设已经完成，实际操作应用效率不高”的局面，正面临着推广使用的困难，经调研了解，部分工作人员仍习惯于传统手工操作的工作模式是主要原因，尽管新的内网系统已建成，但仍存在“新瓶装老酒”，“穿新鞋，走老路”的问题。比如，内网办公系统已实现邮箱、即时通讯、公文流转等功能，但从系统中在线用户登陆频率和时长来看，没有很好的发挥其辅助办公的作用。经了解，全国各类电子政务系统在推广初期，都普遍存在类似问题。我们认为主要有以下两个原因，一是思想上还未转化到通过信息化促进机构编制管理的认识上来，依然习惯于传统的机构编制管理方式。二是受培训时间和条件的限制，只能侧重于现场演示，而缺少一对一的上机操作培训，因此对培训效果有一定影响。

（二）内网台账的基础数据管理使用缺少制度约束和业务规范

确保基础数据的完整性和准确性是系统正常运转的前提条件，但目前济南市基础数据的收集、核对、录入、审核、呈报、应用等环节的保障机制不健全，数据准确、全面、及时的要求难以得到保证，突出表现在以下三个方面。一是市编委2009年下发济编发[2009]16号文件，明确要求市和县（市）区严格机关事业单位人员编制管理，建立和推进机关事业单位人员入（减）编审批和机构编制管理证制度，从今年模拟考核和核查情况来看，还存在入（减）编审批制度不规范，入（减）编的标准不统一，甚至没有规范台账的情况，缺少人员日常增、减、调动的基本信息和单位编制使用情况记录，人员来源、去向、事由和单位真实空超编等情况不明，无法实时掌握入（减）编数据和在编人数，客观上造成数字不实、不准，不能实时更新。二是由于发文规则所限，出现了相同机构编制信息没有实现同步调整的情况，造成“数出多门”、“数据打架”，基础数据的准确性不能保证。三是受办公设备、人员等客观条件限制，存在个别实名制系统更新滞后，数据不实、不牢的现象，同样影响了基础数据的准确性。

（三）随着业务调整系统功能有待进一步开发完善

目前面临着业务功能需求随着机构编制管理业务不断调整变化的情况。一是信息系统建设以来，部分业务随着机构编制管理需要而不断地变化和调整，因此随着业务流程的调整，系统模块随之产生了新的功能需求，比如，为提升内网台账数据的维护管理水平，提出了增加用编审批和入（减）编台账模块的功能需求，这就要求我们在充分了解相关业务流程和模块需求的基础上，继续进行新功能模块的设计和建设。二是前期我们在充分征求功能需求建议的基础上完成了系统开发。经了解，经过近一年的试运行，信息员对系统的使用流程又产生了新的认识，同时也产生了新的功能需求。从这两方面看，面对着仍在调整中的业务流程和功能需求，给计算机应用开发的过程带来了一定的困难。

（四）数据共享机制尚未形成

将机关事业单位的机构设置、编制、经费类型及人员基本信息，全部纳入一套数据库实行动态管理，是从根本上解决系统间机构、人员、编制、经费数据对接的有效措施。目前我市组织、财政、人社、机构编制部门各自拥有独立的干部、工资、人事、机构编制数据库，均已不同程度地实现了电子化、网络化管理，所需数据信息虽相近或相同，但数据格式不统一，系统各自为战，独立、分散，没有实现部门间信息和数据的共享制约机制，因此造成部门间信息资源重复收集，且应用程度不高，无法有效沟通和对接。这不仅对管理人员、操作人员和人事干部来说是一种负担，而且容易出现机构、编制、经费及人员管理不统一的现象，直接影响管理质量，无形当中增加了许多不必要的工作环节，降低了工作效率，由于缺乏部门间的沟通校对机制，所以极易产生部门间数据不一致甚至数据冲突的现象，影响了领导的决策。

（五）数据发掘分析水平有待提高

当前，系统功能还存在偏重录入信息，忽视数据分析、整理和利用的问题，系统数据的利用率较低。在完成数据迁移和电子化相关工作后，在保证数据及时更新、准确的基础上，系统能够实现实时反映机构编制变化情况，提供精确的查询统计。但随着系统不断使用，在思考如何深化系统应用及如何更好地为机构编制决策提供数据服务的过程中，碰到了新的问题和瓶颈。目前，基层采集的大量数据存入数据库后，由于系统缺少对数据横向、纵向多维度的综合分析功能模块，仅能实现简单的查询、汇总等，尚不能对数据进行动态加工，数据应用分析水平还处于浅层次阶段，使大量有价值的数据资料基本处于闲置状态，尚无法实现机构编制变化情况的监控和预见性的分析，并为决策提供快速有效的数据服务。

市编办在确保机构编制实名制核心数据的完整性和准确性的基础上，利用商业智能的ETL工具，从机构编制实名制系统中抽取机构、人员等信息组成主数据集市，从统发工资数据、车改数据、医保数据抽取机构、人员等信息组成四组参考数据集市，建立四个维度的数据比对模型，通过在线分析工具分别用四个维度的参考数据集市与主数据集市进行比对，发现数据矛盾和不一致的地方（如某一人员在实名制系统中是事业编制，而在医保数据中却属于公务员医保）。用户可以对这些问题进行深入挖掘，分析其产生的原因，最终把正确的数据反馈到机构编制实名制系统中。

三、济南市机构编制电子政务信息系统运行的几点建议

（一）强化培训，提高操作应用水平

全面加强实际操作能力和水平是推进信息系统应用的必要手段，信息化建设和推广应用绝不是一个部门的事情，更不是几个人就能做好的，需要全市编制系统联动参与。在信息系统使用过程中，应该继续以培训作为推动机构编制电子政务信息系统运行的支撑点，转变思想、更新观念、创新形式，提高操作的熟练程度和运用系统开展业务的能力。继续加强对内网系统的使用规范、基础知识的培训和宣传力度，增进机构编制干部对系统应用功能了解和前景的认识。同时，保持信息技术岗位人员队伍稳定，培养机构编制管理与信息化复合型人才，提高机构编制干部信息化的整体水平。

（二）建章立制，打牢系统运转的数据基础

建立数据管理使用制度，制定出台《济南市机构编制数据维护更新管理办法》，明确数据管理维护的岗位职责权限，确保在机构编制事项调整后，及时完成内网数据调整，通过制度约束进一步强化责任意识，确保机构编制基础数据的准确性。建立数据管理使用维护的考核机制，明确数据采集和日常管理维护工作的考核要求，进一步完善监督检查和奖惩制度，推动基础数据管理使用和实时更新，为系统正常运转打牢数据基础。通过建立日常的校对工作机制，实现机构编制审批电子台账、机构编制管理证、实名制数据库与内网台账的四统一，实现通过内网实时、准确导出各类机构编制统计数据。

（三）根据需求继续开发完善系统功能

随着机构编制业务的调整变化，系统应用模块也应随之进行相应的调整和开发，应用功能的需求分析是开发的首要环节。在系统建设中，由于政通公司的开发人员并不从事机构编制工作，单从技术应用角度考虑机构编制业务流程信息化，个别方面会出现机构编制日常管理及工作流程与系统功能有所偏差，因此需要在新的功能模块开发前，通过深入调研和交流，让开发人员对现行的机构编制管理系统的总体结构、组成、主要功能及部门间的关联性有一个深刻而全面的、前瞻性的理解，以便有针对性地开发新的功能模块。开发过程中由系统建设人员与熟悉机构编制业务的人员共同完成，由掌握机构编制业务人员提出系统的功能需求（要系统做什么），开发人员负责对数据及流程进行加工提炼并以适当的形式加以表达，并注意业务间的约束条件，保证模块功能切实可行、逻辑关系正确，通过系统优化和软件编程实现在线办公。

（四）为系统横向对接预留接口

借鉴佛山市编办做法，根据我办和市人社局分开办公但共用系统的现状，建议目前仍保留统一数据库，并对系统涉及编办部分的业务功能进行细化分拆，同时通过研究对接省编办系统建设相关标准，优化和扩展机构编制业务的相关服务功能，这样既与人社局共用系统，又能保障我办在机构编制管理的监督与分析决策上职能的独立运作，做到两个部门共用系统数据“分工不分家”。在此基础上，为系统的横向对接预留接口，建立部门间年度统计沟通校对机制，建立统计前沟通、统计中校对、统计后共享的跨部门协同工作和制约机制，提高行政效率和降低行政成本，为领导决策提供更加准确、精细，和科学的数据支持。

（五）继续开发数据挖掘功能

在现有内网系统基础上，适时研讨开发数据分析模块的可行性，为机构编制管理规范化、科学化提供数据支撑。一是在现有内网系统的数据基础上，结合机构编制事项入（减）编台账、人员台账的数据变化，通过对各单位历史数据的分析，文档电子化相关资料查询检索，开发机构编制管理的决策分析模块，对各单位的机构编制事项调整申请进行分析调研，为决策提供科学性依据及可行性选择。二是继续提高机构编制信息和业务办理的数据跟踪、查询、统计功能，完善机构编制管理的历史数据和信息的采集与运用，提供实时数据、历史数据的分析工具。作者单位：济南市机构编制电子政务中心E：CSQ

关键词：机构编制 电子政务 信息系统