欧盟与美、加等国的转基因产品争端

【摘要】美国农场主称，由于欧盟在过去5年中所采取的暂停批准政策，美国损失了将近10亿美元的出口收入。 之后，美国、加拿大要求与欧盟磋商，秘鲁、哥伦比亚、墨西哥、澳大利亚、新西兰、巴...

有关转基因的争端是技术壁垒争端的典型体现之一。欧盟与美国、加拿大、阿根廷的转基因产品纠纷已经持续了20多年，2003年8月29日，WTO争端解决机制（ DSB）就此问题设立了单一的专家组。中国保留了作为第三方参加专家组程序的权利。

在转基因问题上，中国的利益着眼点主要在于：一方面，要保障中国消费者的安全和利益，防止国外转基因产品的大量涌入，危及我国农业安全；另一方面，要为中国的转基因产品创造良好的国际贸易环境，防止出现针对转基因产品的贸易壁垒，促进优势产品的出口。

美国与欧盟由来已久的转基因产品纠纷

虽然不乏争议，但转基因作物仍在全球范围内迅速普及。转基因技术能够通过提高作物产量、减少杀虫剂用量等降低生产成本，具有重要的社会效益和经济效益。美国是转基因技术最强的国家，中国则是第二个拥有转基因自主知识产权的国家。

美国与欧盟在转基因产品问题上的纠纷由来已久。早在1990年4月，欧盟通过指令，该指令确立了农业生物工程产品的批准程序。1994年～1998年期间，欧盟许可了9种作物产品/植物，包括玉米、大豆和油菜籽。但是许可的过程慢慢变得困难和具有政治性；1998年，欧盟及其成员国停止批准生物工程农作物；1999年6月，欧盟成员国要求暂停（moratorium）批准生物工程农产品；2001年7月，欧盟委员会草拟了关于可跟踪性和标识的法案；2002年10月，2001/18号令生效。但是欧盟环境委员会理事称，某些成员国仍然反对生物工程产品，这些成员国将找到其他的障碍。

美国农场主称，由于欧盟在过去5年中所采取的暂停批准政策，美国损失了将近10亿美元的出口收入。

之后，美国、加拿大要求与欧盟磋商，秘鲁、哥伦比亚、墨西哥、澳大利亚、新西兰、巴西先后要求作为第三方加入磋商。但磋商未就该争端达成满意的解决。

2003年8月7日，美国、加拿大和阿根廷分别发出要求DSB就上述争端设立专家组的请求。在8月18日，DSB会议上，上述三国要求设立专家组。欧盟阻挠了这一请求。按照DSB的程序，在第二次会议上，专家组则自动成立，除非DSB经协商一致不成立专家组。

2003年8月29日，应美国、加拿大和阿根廷的要求，DSB就“欧共体－影响生物工程产品的审批和营销的措施”案（DS291、DS292和DS293）设立了单一的专家组。中国保留了作为第三方参加专家组程序的权利。

到目前为止,DSB尚未成立专家组，因此案件的程序尚未进入实质性的审理阶段。

双方各执一词，均认为自己完全符合WTO要求

欧盟贸易代表拉米表示，“欧盟对转基因产品的授权制度符合世贸组织规则，是明确的、透明的和非歧视性的。我们坚信WTO将会确认欧盟完全履行了其义务”。欧盟认为，自己享有创设相应的管理体系的正当权利，以确保转基因产品在谨慎评估风险、适当的控制和监管措施、以及向消费者披露充分信息的基础上投放到市场上。

美国则认为，自20世纪90年代末期，欧盟一直采取削弱农业生物工程技术的发展和使用的政策；在20世纪90年代末期，六个欧盟成员国（奥地利、法国、德国、系列、意大利和卢森堡）禁止进口欧盟批准的玉米和油菜籽。虽然这种做法违反了欧盟法律，但欧盟拒绝质疑这些禁令；1998年，欧盟成员国开始阻挠欧盟批准新的农业生物工程产品；这种暂停做法（moratorium）将大多数美国向欧盟出口的玉米排除在外。在违反了欧盟法律的同时，这种暂停做法也违反了WTO规则。

中国从安全评价、进口审批和标识管理三个方面进行转基因管理

自1980年以来，我国政府对农业生物技术的发展一直给予高度重视。1997年我国第一例转基因耐贮存番茄获准商品化生产，转基因作物中惟一大面积种植的是由中国农业科学院和美国孟山都公司研制的抗虫棉。就农作物而言，已批准商品化的转基因作物有4种：棉花、西红柿、甜椒和矮牵牛花。其中，食品只有西红柿和甜椒两种，甜椒由于缺乏优良品种实际并未大面积播种，而转基因西红柿已达几万亩。

我国是世界上第二个有转基因抗虫棉花自主知识产权的国家，国内已有12个抗虫棉品种通过审定，2002年种植面积占棉花总种植面积的40%,创造经济效益50亿元人民币。

国务院于2001年5月23日颁布了《农业转基因生物安全管理条例》。该《条例》本来已规定于颁布之日起实施，但由于当时有关的实施细则尚未拟定，而且受该条例影响的国家，特别是美国，对这种法规自颁布之日实施的方式提出异议，认为这种法规实施方式与WTO的透明度原则有悖，更好的方式是先行公布，然后过一段时间之后再实施，以使可能受法规影响的企业做适应新法规的调整和准备。所以该条例颁布后实际上并未立即实施。

随后，农业部于2002年1月5日了《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》，自2002年3月20日起施行。

根据上述《条例》和三个配套管理办法的规定，我国主要从安全评价、进口审批和标识管理三个方面对农业转基因生物安全进行管理：

（1） 安全评价：农业转基因生物按照其对人类、动植物、微生物和生态环境的危险程度分为I、II、III和IV四个等级。农业转基因生物安全评价管理分为实验研究、中间试验、环境释放、生产性试验和申请领取安全证书五个阶段。其中，安全等级为Ⅲ、Ⅳ的实验研究和所有安全等级的中间试验实行报告制管理；环境释放、生产性试验和申请领取安全证书阶段实行审批制管理。

（2） 进口审批:进口农业转基因生物按照用于研究和试验的、用于生产的以及用作加工原料的三种用途实行安全审批管理。农业转基因生物安全管理办公室自收到申请之日起两个月内给出受理或者不予受理的答复。农业部自收到申请人申请之日起270日内作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。

（3） 标识管理:国家对农业转基因生物实行标识制度。凡是列入标识管理目录并用于销售的农业转基因生物，应当进行标识；未标识和不按规定标识的，不得进口或销售。

上述配套管理办法原定于2002年3月20日实施，但由于美国多次就上述法规的实施问题与中方磋商（美国向中国出口的转基因大豆和玉米将受上述法规实施的影响），中国政府最后决定将实施上述法规的时间推迟至2002年年底。2002年3月12日，农业部了《转基因农产品安全管理临时措施》公告，此后，又两次宣布延长该临时措施。这种做法在较大程度上缓解了转基因产品出口国对中国的压力。

此外，在转基因食品的监督管理方面，我国卫生部颁布了《转基因食品卫生管理办法》。建立了转基因食品食用安全性和营养质量评价制度，对转基因食品和食品添加剂实行审批管理和标识管理。

尽管国内专家认为中国目前对转基因产品的管理体系符合相关WTO协定的规定，但在实际与美国的磋商中，由于种种原因，中国仍三次延缓了上述《条例》及配套管理办法的实施，而代之以临时措施。这种做法在一定程度上削弱了中国对转基因产品的管理体系。

中国参与本案的利益

我国是一个农业大国，但农业生产力水平较低，农产品以劳动密集型和资源消耗型为主，粮食的压力一直很大。与发达国家相比，我国更需要开发和应用适合自身发展的转基因等农业生物技术，以实现消灭农业病虫害和促进农业发展。1997年，中国发表了第五号国情报告，预测了中国21世纪的粮食问题，提出中国农业的出路最终要由生物工程来解决。

在转基因问题上，中国的利益着眼点主要在于：一方面，要保障中国消费者的安全和利益，防止国外转基因产品的大量涌入，危及我国农业安全；另一方面，要为中国的转基因产品创造良好的国际贸易环境，防止出现针对转基因产品的贸易壁垒，促进优势产品的出口。

如上所述，在2003年8月29日的DSB会议上，DSB已就本案设立了单一的专家组。中国保留了作为第三方参加专家组程序的权利。结合以上分析，我们认为，中国以第三方的身份参与本案可能存在如下方面的利益：

（1）有利于澄清《SPS协定》和《TBT协定》在转基因管理制度上的具体适用。由于在转基因产品的管理上，目前尚缺乏国际性的统一标准，各国纷纷制订自己单方面的标准。参与本案，有助于了解两大利益集团（以美国为首的转基因出口国和以欧盟为首的进口国）在转基因问题上的基本观点以及WTO专家组对两个协定具体的看法。

（2)中国通过作为第三方参与案件审理程序，有助于中国提出符合自身利益的观点，并影响专家组的裁决。

（3) 通过对WTO相关协定的研究以及对案件各方主张的探讨，中国的参与有助于中国重新审视已建立的转基因产品管理体系,明确中国在相关协定项下的权利和义务,以强化中国在今后涉及转基因产品的争端磋商中的谈判地位，并为在今后可能出现的DSB程序中对抗其他国家的做好准备。（作者为金杜律师事务所律师）