重新审视政府采购制度的公共政策功能

近日，美国政府出台的新一轮经济刺激方案明确规定政府采购必须“购买美国货”；金融危机背景下，世界各个国家或地区利用政府采购推动经济社会发展的做法提醒我们，亟需

金融危机肆虐全球，各国家或地区纷纷推出自己的应对措施。近日，美国奥巴马政府出台总额为7870亿美元的经济刺激方案，同时要求属于政府采购的部分必须 “购买美国货”，用以扶持陷入困境的行业或企业，保护其国内市场。同样，为保民生促消费拉内需，我国政府出台了4万亿投资计划，但是我国的经济刺激计划中对于政府采购该如何发挥作用并没有提出具体要求。因此，在目前国际上利用政府采购来实现政府的政策目标已成为通行做法的情况下，我们亟需充分认识到政府采购制度公共政策功能的重要作用，用好政府采购这只“有形的手”，推动国民经济的平稳较快发展。

美国学者道布勒（Donbler）认为，政府采购是公共采购部门履行管理人的职能，其花费的资金来源于税收和别人的捐助，雇主依靠这些资金为代表他们的人们或捐助人提供服务。道布勒的观点表明了政府采购的公共政策性，资金来源具有公共性的政府采购活动是非盈利的，政府采购的目的在于履行公共管理的职能，通过政府采购活动执行政府公共政策，实现政府意图，维护公共利益。在西方，通常把购买物美价廉的产品或者服务看成是政府采购的基本目标，而把诸如保护国货、支持环保产业发展等政策功能称之为政府采购的“第二目标”。但是，随着欧美等发达国家或地区的以强化公共服务为导向的公共改革进程的加快，政府采购“第二目标”的作用日益凸显，逐步成为政府实施宏观调控，引导经济和社会发展的重要手段。

首先，规模庞大的政府采购是扩大内需，拉动社会经济发展的重要力量。政府采购是社会总需求的重要组成部分，对社会的生产、流通、分配和消费都具有重要的影响。凯恩斯主义理论认为，政府采购对于国民经济的增长具有乘数效应。政府采购需求注入经济系统后，通过经济系统中投入产出的联系以及其他关联机制产生引致性需求，经过分配和再分配渠道在经济运行中形成一个不断收敛并且不断累加的结果，使总产出倍增。“二战”后，欧美等发达国家为促使经济复苏，加大公共领域的投资，政府采购几乎延伸到包括水利、能源、交通、通讯等所有公共部门；政府采购规模通常占GDP的10%～15%，占政府财政支出的30%～50%，其中德国、法国、比利时等国家都接近或超过财政支出的50%，大大推动了其国内经济的发展。

金融危机背景下，我国拉动经济增长的投资、出口、消费“三驾马车”中，出口明显下滑，扩大内需成为确保实现“保增长”目标的重要动力。在我国个人消费市场需求明显不足的形势下，国务院出台扩大内需10项措施，启动4万亿经济刺激计划；这10项措施中，有9项皆与政府采购密切相关。据测算，我国的政府购买支出乘数不考虑税收倾向 (或税率 )为 2.42，考虑税收倾向 (或税率)为1.93。以2007年为例，我国政府采购规模突破4000亿元，则可带动约9680亿元GDP的增长。但是4000亿元的采购规模与我国政府和公共部门实际购买性支出的规模相比只是很小一部分，仅占GDP的1.60%和财政支出的13.6%。因此，国家4万亿甚至更大规模的经济刺激计划中，政府集中采购做到了“应采尽采”的话，其范围和规模将大幅增加，乘数效益会更加明显，扩大内需的力度更大，从而推动国民经济的发展。

其次，政府采购通过对相关政策的执行和落实，引导和促进产业结构优化升级，推动经济社会协调发展。政府采购通过规定优先采购什么、必须采购什么或是禁止采购什么，体现不同的政策导向，引导产业结构的调整。利用政府采购调整产业结构也是发达国家或地区最常采用的做法，主要体现在以下几个方面：一是通过加大高新技术产品的采购力度支持自主创新，促进产业结构优化升级。如美国西部硅谷地区和东部128公路沿线高技术产业群的迅速发展，与政府采购的政策扶持密不可分；在计算机、半导体、集成电路等产业的发展初期，政府都是最主要的购买者。20世纪六七十年代，日本政府为扶持计算机产业，规定政府部门、国营铁路、国立大学及政府系统有关机构必须优先采购国产机；到1982年，其国产机的市场占有率高达90%以上。二是通过采购支出对某些重点行业的发展给予直接的刺激和支持。例如欧洲一些国家为了支持医疗器械行业的发展，政府采购医疗器械时，同等技术水平的产品，本土的即使比进口的价格更贵，只要在10％以内，政府仍然会选择本土的产品。三是实行绿色采购，推动绿色产业的发展，保护环境。目前绿色采购也成为国际政府采购的发展趋势，已经有50多个国家和地区以及联合国、世界银行等国际组织组成绿色采购联合会，通过立法、开展环境标示认证、开列绿色采购清单等措施促进绿色产业的发展。同时，通过降低中小企业准入门槛、规定一定的优惠幅度等措施，扶持中小企业的发展。如美国《联邦采购法》规定，联邦政府23%的采购份额要给予中小企业；在澳大利亚，联邦一级采购合同的10%要授予中小企业；英国政府也鼓励取消不利于中小企业参与竞争的障碍。

另外，经济全球化大背景下，政府采购是保护民族产业最为有效和可行的政策手段。虽然《政府采购协议》已于1979年正式签订，但是欧美等缔约方并没有放弃对国内市场的保护，而是结合该协议的一些弹性条款，修订或者变通自己的法律、法规，更加隐蔽地保护国内，或者区域内的产品或者服务。如澳大利亚充分利用政府采购补偿贸易措施来发展其信息产业；对国内公共事业中有关机械和货物的采购，日本对本国企业的优惠率高达41.6%和26.9%；波兰政府给予国际招标中的国内企业投标商20%的价格优惠。

目前，我国已经启动了加入世贸组织《政府采购协议》的谈判工作，政府采购市场即将开放。但是我国企业的竞争力和发达国家还有不小差距，特别是高新技术产业的竞争力还很弱，必须给以保护和扶持，否则在国际竞争中我们将会处于不利地位。经济全球化背景下，靠高关税保护民族产业的做法已不可取；借鉴国际经验，最为可行的就是运用政府采购的“购买国货”政策扶持民族产业的发展。同时，运用政府采购的公开竞争机制营造好的市场环境，促使民族产业面向市场不断改进技术和加强管理，从整体上提高国有企业和民族产业在国内外市场上的竞争能力。

在今年全国“两会”上，如何更好地利用政府采购支持自主创新、扶持中小企业等成为代表、委员们关注的焦点。在全球金融危机的大背景下，我国政府采购制度被赋予了更多的责任，同时又面临着更艰巨的挑战。全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明指出：我国政府每年设备类货物采购约有1万多亿元的订单流向了国外和外企；如果这部分订单有一半转向民族企业，就能产生6000亿元的国内需求，带动1.5万亿元的GDP，并提供200万个就业岗位。据统计，受金融危机的冲击和影响，2008年11月份我国全国规模以上中小工业企业约6.4万户亏损，亏损面达到了18%；全国停产半停产中小工业企业占总户数的7.5%。 这种状况下，很多“两会”代表、委员呼吁，落实政府采购“扶持中小企业”政策功能已经刻不容缓。

我国1996年试行政府采购制度，经过十几年的发展，政府采购支持自主创新、扶持中小企业、保护环境等政策功能在逐步得到落实。但是由于尚处于起步阶段，政府采购的政策功能还没有得到充分的重视；政府采购相关法律、法规还不健全，政策功能在实施过程中缺乏可行性和可操作性。因此，我们亟需重新审视政府采购制度公共政策功能的重要作用，加快政府采购制度改革创新的步伐，完善相关法律、法规，理顺政府采购管理体制和运行机制，确保这4万亿甚至更多的政府刺激经济计划真正落实到结构调整、产业发展、保民生扩内需促发展的政策目标上，推动社会和谐发展。