新农保转折点

如果“新农保”到2020年实现全覆盖,中国农村60岁以上的1.45亿老龄人口,将获得各级财政补贴约1000多亿元

《财经》实习记者 张艳玲 记者 常红晓

6月24日,国务院总理主持召开国务院常务会议,决定自2009年起,在全国选择10%的县(市、区),试点“新型农民社会养老保险计划”,中央财政适当给予补助。

这标志着经过多年的停滞,涉及中国9亿农民的社会养老计划再次启动。人力资源和社会保障部(下称人保部)农村社会保险司(下称农保司)正开足马力,以尽快拟定“新农保”试点的政策文件和操作细则。

农保重新起步

所谓“新农保”,是相对“旧农保”而言,始于上世纪90年代的“旧农保”,高峰时曾一度覆盖中国8000万农民。“旧农保”实行县级统筹,以农民个人缴费为主,集体可给予补助,但政府并不承诺任何投入。

随着集体经济日渐式微,“旧农保”实际上变成“农民自己养活自己”的养老计划。由于当时推进太快,制度有缺陷,在亚洲金融危机后,“旧农保”遭遇中央政府“清理整顿”,1998年后陷入停滞,徘徊不前。

但是,今年6月24日的国务院常务会议则成为一个转折点,标志着“农保”计划告别争议,重新启动。此次会议提出,只要“年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险”的农村居民,均可参加“新农保”。

国务院常务会议提出,“新农保”有四个要点:“一是低水平起步,筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应;二是个人、集体、政府合理分担责任;三是政府引导和农民自愿相结合,引导农民普遍参保;四是先行试点,逐步推开。”

这意味着,首先,“新农保”依然是一种农民自愿参加的、低水平的养老保障;其次,“新农保”推进速度不会太快。按每年覆盖10%的县(市、区),要实现对农村居民的全覆盖,可能要到2020年。而这正是决策者要求“建立覆盖城乡的社保体系”的最后一年。

中国政府此次推行“新农保”,与日渐严峻的农村老龄化密切相关。据北京大学人口学教授曾毅测算,目前中国农村人口老龄化高于城市,并将持续发展。到2020年,农村65岁及以上老人的比例为15.6%,城市则为9.0%;2050年,农村为32.7%,城市为21.2%。

启动“新农保”,也有体现社会公平的意味。长期以来,中国实行“城市偏向”的发展战略,公共投资偏向于城市,农民得到的甚少。就社会保障而言,中国城镇职工已有相对成型的养老保险政策,但占中国人口70%的农民迄今难以享有养老保险。建立“新农保”不仅有助于农村减贫,逐步缩小城乡差距,更有维护农村社会稳定的政策含义。

中央财政“补助”

较之“旧农保”,“新农保”的最大不同,是中央首次承诺给农民“参保补贴”,同时地方政府也将承担相应的补贴。据人保部有关人士透露,目前中央财政已经安排了30亿元的预算,用于支持“新农保”试点。

据《财经》记者了解,中央财政对地方的补贴,主要是参照基础养老金的最低标准计算。而由财政提供的“基础养老金”最低标准,目前暂按每人每月55元计算。

也就是说,如果2009年有参保农民达到60岁,除了领取“个人账户养老金”,还可领取每月55元的“基础养老金”。如果地方政府“行有余力”,还可提高“基础养老金”的标准。

与“旧农保”只能领取“个人账户养老金”不同,“新农保”待遇增加了源于政府补贴的“基础养老金”。

接近决策层的人士透露,中央财政的参保补贴,对东部、中部、西部有所不同。中央财政对西部省份的补贴,将按照上述基础养老金最低标准的80%给予补助。对中部地区,该比例为60%;而对东部发达省份,补助的比例逐省确定。

为了提高“新农保”参保率,中央高层要求,各级政府和集体经济组织的补助要在制度上确保农民“看得见,并直接得到实惠”。目前人保部正在和财政部等部门商讨、细化新农保相关政策和实施方案。

农民参保时,按照当地上一年度农民人均纯收入的一定比例交费,有条件的村集体可给予补助,政府则给予参保者一定的补贴。当参保者达到规定的领取年龄后,可领取“个人账户养老金”;而政府的补贴主要为参保农民提供“基础养老金”。

这就是所谓“个人缴费,集体补助,政府补贴”的筹资模式。按照该模式,各级财政承担农民参保补贴已成定局。而由于财政补助实行中央和地方分担的办法,这意味着随着“新农保”试点启动,各级地方财政必须承担“补助责任”。

自2003年开始,各地已开始尝试“新农保”。目前北京、天津、江苏、山西等地都已出台了“新型农民社会养老计划”,其共同特征,是由地方财政承诺一定的参保补贴。

据人保部农保司统计,截至2008年11月,全国已有北京、天津、山西、上海、陕西、浙江等六个省(市)共406个县(市)下发了“新农保”文件,参保农民达到1168万,已有278万人领取“新农保”养老金。

“新农保”全国试点启动后,有望得到中央财政的补助。同时,人保部也将在全国范围内选择基层社保机构健全、政府投入到位的县(市、区),由中央财政补贴,扩大试点地区的范围。

中国社会科学院社会学所学者唐钧指出,目前对东部地区而言,由于经济发达,承担“新农保”的财政补贴难度不大,积极性较高;但是,对中西部地区而言,如果试点“新农保”,就必须另外增加一部分支出,这可能会增加地方的负担。

制度模式争议

在中国老龄化日渐加剧、人口控制政策未松动的背景下,“新农保”由于财政承诺一定的投入,对农民可能会有一定的吸引力。但依然面临诸多挑战。

其中最主要的有三大问题:一是“新农保”如何与“旧农保”衔接?二是“新农保”基金中,个人账户资金的保值增值到底怎么办?三是中央和地方财政是否能承担足够的参保补贴?这些都是决定“新农保”是否有吸引力的关键问题。

如何与“旧农保”对接是推进“新农保”的首要挑战。据《财经》记者了解,目前“旧农保”参保者依然有4000多万。2007年已有392万“旧农保”参保者在领取“个人账户养老金”。

据人保部有关人士透露,初步的考虑是,对目前未满60周岁的“旧农保”参保者,应按“新农保”的缴费标准继续缴费,把其“旧农保”个人账户交费折算后,计入“新农保”个人账户。今后参保农民满60周岁后,按“新农保”标准核算,并享受相应养老待遇。但对目前已领取养老金的“旧农保”参保者,是否在“新农保”启动后就可以领取政府提供的“基础养老金”,目前还存在不确定性。

其次,是如何解决农保基金的增值问题。按照目前的模式,除了基础养老金,农民满60周岁后领取的“个人账户养老金”,主要来源于其个人交费的本金及增值收益。由于基础养老金相对固定,决定参保待遇的关键就是个人账户养老金。

换句话说,中央和地方财政的补贴,只是用于引导农民参与社会养老保险,但真正决定参保农民能领到多少退休金的还是个人账户的积累额。关键还是个人账户养老基金的增值空间有多大。

而“旧农保”之所以陷入困境,就是因为增值渠道单一,只能“存银行、买国债”。同时,启动之初又承诺了较高的增值率,1997年后随着中国人民银行多次降息,增值率不断下调,无法兑现对参保农民的承诺。

“新农保”如何汲取“旧农保”的教训,在启动之初就解决其增值问题,实为迫在眉睫。唐钧认为,为农保基金开辟新的保值增值渠道非常重要。如果“新农保”启动后,个人账户资金不能稳定、持续增值,必然会伤及农民对“新农保”的信心。

第三,农保究竟要各级政府投入多少钱?必须认真算账,不可急于求成。

近期看,由于农村60岁以上的老年人尚不算太多,农保基金的支付尚没问题。但随着老龄化的加剧,当农村老龄人口到达高峰时,按照上述模式,各级财政能否支付得起上述“基础养老金”?

采访中,诸多专家对此都有疑虑。但据人保部农保司测算,目前,“基础养老金”的标准还比较低,所需的财政投入并不多。

据农保司粗略测算,按照每人每月领取55元“基础养老金”计算,到2020年“新农保”全覆盖时,中国农村60岁以上老龄人口近1.45亿,各级财政的补贴总计约1000多亿元,而中央财政每年只需承担数百亿元。预测该年财政收入将达到23万亿元,应能承受。■