浅谈中国政府公共产品供给创新的BOT运行机制

【摘要】在计划经济体制下，我国各级政府包揽了全社会公共产品甚至几乎全部私人产品的生产，供给效率低下，极大浪费了社会资源。改革开放以来，随着政府职能的转变，政府已开始从许多私人产品领域退出，把基本职责定位在社会公共产品的供给上，不断鼓励更多私人在公共产品生产领域的投资，进行了大量的创新，极大促进了有效供给。而运用BOT方式筹资建设基础设施，对于加快加强我国基础设施建设，提高全民福利，都具有重要的意义。

【关键词】公共产品 供给 BOT

一、前言

公共产品是由政府（公共部门）生产提供，用于满足全体社会成员共同需要的产品劳务，但不需要或不能让受益者按市场方式分担其费用或成本，具有非排他性和非竞争性。在市场经济条件下，私人产品可以通过竞争机制实现有效供给，但是公共产品却由于自身特点无法通过价格机制实现资源有效配置，供给普遍不足，只能由政府进行统一供给。然而根据公共选择理论，处于主导地位的政府为了追求自身利益最大化，未必符合公共利益，供需矛盾突出，必须由市场进行补充完善。世界上公共产品的私人供给证明：在市场经济的竞争情形下，通过价格机制，可以有效解决“搭便车”，极大地增进效率、降低成本、促进改革，减少政府腐败，实现社会资源的有效配置。而作为一种集融资、建设、经营、转让为一体的多功能新型投资方式，BOT利用私人资本进行基础设施项目投资，能够实现公共产品的有效供给。

二、BOT运行机制概述

17世纪的英国，领港公会管理所有的海上事务，包括建设和经营灯塔，但在1610年到1675年中却未建成一个灯塔，而同期的私人至少建成十座；在1820年，英格兰和威尔士共建46座灯塔，其中34座由私人建造。这种私人建造灯塔的投资方式与现在所谓的BOT如出一辙：私人首先向政府提出准许建造经营灯塔的申请，其中必须包括许多船主的签名并表示愿意支付过路费，获得政府批准后，私人向政府租用建造灯塔必须占用的土地，在特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费，特权期满以后由政府将灯塔收回并交给领港公会管理和继续收费。

自1984年土耳其总理厄扎尔提出BOT概念以来，这种投资方式在许多国家尤其是发展中国家中取得了巨大发展。BOT作为私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务，包括建设（Build）—经营（Operate）—移交（Transfer）三个过程。具体来说是指政府首先确定出一个投资项目的具体要求，再以招标的方式确定中标的企业，签订契约授予一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润，特许期满后，将项目无偿（或有偿）移交给政府或指定机构，BOT项目标志结束。

作为一种新型投资方式，BOT运行机制有其自身显著的优越性。首先，它能在正常的预算之外为政府提供了投资开发基础设施的机会。在传统的基础设施建设中，政府需投入大部分甚至全部资金，财政压力巨大。而BOT作为一种重要的融资方式，以项目本身为信用，将公共设施基础建设在全国甚至世界范围内融资，吸收优异资金加以利用，政府只需起掌舵的作用；其次，BOT项目风险由参加投资者根据出资比例共同负担。传统项目融资以项目本身信用为基础，只依靠项目资产或收入回收贷款本息，银行承担的风险较大，而在BOT项目运作中，政府或项目公司的股东都或多或少地为项目提供一定程度的支持，降低了银行贷款的风险；最后，项目的收益仅来自于项目本身，提高了供给效率。项目建成后，按照协议，有一定时间特许营运期。运营商则结合政策与实际情况，按照成本—收益分析，确定产品定价，实现利润最大化。因为项目收益具有唯一来源，运营商会更有动力对设施进行维护并提高服务质量。

三、对BOT运行机制的建议

由于BOT属较为新鲜的事务，国内对于推行BOT的法规并不完善，导致实际工作依据不足，现行政策限制较多，而市场发育的不成熟导致许多国际投资者对于中国的BOT投资环境并不太乐观。要想更好地在国内推行BOT方式，提高我国公共产品的供给效率与质量，需要从以下几个方面做出努力：首先需要健全和完善法律环境，增大政策的透明度。积极开展立法工作，并增加制定一系列的产业政策，以法律的形式对BOT项目明确规定，做到有法可依。其次是要采取切实有效措施促进市场经济完善。BOT方式的成功与否，与国内市场经济的发育成熟密切相关。完善国内各个市场的法律法规建设，颁布切实有效的政策吸引更多的市场主体、资金，扩大市场规模，鼓励市场经济发展。市场能够有效配置资源的就放宽政策，市场失灵则采取有效的行政干预；最后必须明确政府职能划分。中央及地方政府需要设置专门的机构统一管理BOT的推行与实施。按“谁最能控制风险就由谁承担这种风险”的国际惯例承担责任。严格明确项目的具体要求，谨慎成立专家小组。在运营中，进行相应的支持和有力的监督，以保证项目顺利营运。移交时，认真检查并做好协议声明，移交后采取有效的措施进行管理。

参考文献

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[5]中国经济时报.如何创新公共产品供给机制[M].

[6]罗纳德·科斯（R. Coase）.经济学上的灯塔[M].

作者简介：叶栗伶（1992-），女，汉族，重庆垫江人，西南财经大学保险学院。