建设项目竣工环境保护验收工作中遇到问题及对策探讨

[摘要] 针对建设项目竣工环境保护验收的实际问题，在对相关法律法规条款实质认识的基础上，从是否重新报批环境影响评价文件、是否开展环境影响后评价、如何进行卫生防护距离的验证等方面探讨解决问题的方法与对策。

[关键词] 环境影响评价 建设项目验收 问题

建设项目竣工环境保护验收工作是建设项目环境保护管理的重要环节，是落实“环评制度”和“三同时”制度的具体体现与根本保证，是考核建设项目是否达到环境保护要求直接而有效的管理措施。然而，由于建设项目的环境影响评价文件是在项目的可行性研究阶段编制完成的，在项目的实施阶段，不少建设项目的内容都或多或少会发生变动或调整。在项目竣工后，环境保护的措施和设施与原环境影响评价文件出现不一致的情况是常见的。因此，如何依照相关法律法规和实际情况判断环保措施与设施的可行性就成了建设项目竣工环境保护验收的关键问题。根据多年工作经验，本文就如何解决建设项目竣工环境保护验收工作中依据环评文件遇到的问题提出自己的看法。

1 如何理解和运用《环境影响评价法》第二十四条的规定

《环境影响评价法》[1]第二十四条规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”执行这一法律条款的关键在于对“重大变动”的理解。因为环境影响评价涉及的行业和相关的工艺太多了，对上述各项工程内容的变动程度没有也不大可能有明确的确定界限。因此，管理人员的认知水平不同就有可能得出不同的判断。虽然法律在工程内容变动程度的界定上没有规定，但提出重大变动是基于由此而导致的环境影响可能发生相应的变化。有了这样的认识，我们的着眼点就可以从工程的重大变动而移至环境影响的变化上，以环境影响是否发生明显变化作为执行该法律条款的依据，这样更符合法律的精神实质。

下面以具体事例来说明对法律条款的理解和运用。

事例1：在对某生产涂料项目进行环保验收检查时发现，该项目建设地点发生了改变，较原来审批的位置向北移了500m，其建设项目的性质、规模、采用的生产工艺、防治污染的措施未发生变动。依据第二十四条规定项目应重新环评，但项目仍在工业园区范围内，原先的位置和搬迁后周边的项目都为机械铸造业，周边的敏感目标和土地使用功能都未变化，由此可判定项目的环评文件仍然有效，可作为验收的依据。

2 如何理解和运用《环境影响评价法》第二十七条的规定

《环境影响评价法》第二十七条规定：“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。”这一条款的关键在于识别项目建设、运行过程中不符合经审批的环境影响评价文件的情形。如果说上述的第二十四条规定是针对建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动而导致环境影响的明显变化。那么，该款所指的不符合经审批的环境影响评价文件的情形所导致的环境影响变化应该是轻微的，甚至有可能是朝着减少影响的方面改变。对于以下两种情况：（1）在建设、运行过程中产品方案、主要工艺、主要原材料中污染处理设施和生态保护措施发生重大变化，致使污染物种类、污染物的排放强度或生态影响与环境影响评价预测情况相比有较大变化；（2）在建设运行过程中，建设项目的选址、选线发生较大变化，或运行方式发生较大变化可能对新的环境敏感目标产生影响，或可能产生新的重要生态影响的。有的资料[2]也列入不符合经审批的环境文件的情形，这是有问题的，与《环境影响评价法》第二十四条的含义相左。

下列事例可体现对这一法律条款的理解与运用。

事例2：在对某成品油仓库进行环保验收检查时发现，该项目的储油品种发生了变化，由审批库区储油罐总容积量为20000m3（其中汽油罐3000m3二个，2000m3二个；柴油罐3000m3二个，2000m3二个），改为目前储油罐总容积量为20000m3（全部为柴油，建设柴油罐3000m3四个，2000m3二个，4000m3一个）。

对此种项目是该依据第二十四条重新环评还是依据第二十七条进行环境影响后评价，根据该项目的安全评价报告和设计资料，项目全部改为储存柴油，从安全性考虑，柴油比汽油更不易燃烧、爆炸，而项目采用的生产工艺、防治污染的措施未发生变动，因此可判定该项目可依据第二十七条进行环境影响后评价。原环境影响评价文件审批部门应根据检查情况责成建设单位进行环境影响的后评价，作为验收的依据。

其实，与经审批的环境影响文件不符合的情形不仅包含工程内容的变动、环保措施与设施变动，也包括建设项目环境影响评价时疏漏的污染源或污染物等可能对环境产生影响，或生态环境保护措施可行性分析不充分造成实施困难和不可行的情况。而不同类型的变动还存在着大小程度上的差异，不是所有的不符合情况都要进行后评价。建设项目竣工环境保护验收本身也是建设项目环境管理的重要制度与环节，个别或局部些微的变动也可以通过验收予以确定。例如下面的例子就可归为这类情况。

事例3：某采选一体的铁矿企业，建设了选矿场尾矿库并经过了安监部门验收。在环保验收检查工作中对照环评文件发现，环评审批要求在选矿场尾矿库周边建设截洪沟，以达到雨污分流的目的，防止污染物扩散。而安全部门则从安全角度考虑，只在不影响尾矿库安全的地方建设截洪沟，因在地质不稳定处建设截洪沟，万一截洪沟在下暴雨时未及时清理造成堵塞而引起山体滑坡将直接影响尾矿库的安全。针对此种事例则应从大坝安全角度考虑对项目进行环保验收。

事例4：某煤矿企业环评审批要求在煤矸石堆场周边建设截洪沟，而实际情况是堆场上方和左侧均已按规范建设截洪沟，右侧未建设，从现场情况看堆场右侧植被保护很好，地势陡峭，集雨面积不是很大，建设截洪沟难度大且将引起植被破坏和水土流失。该项目验收应根据实际情况处理：右侧不建设截洪沟，同时在堆场下方的沉淀池请有资质的单位进行核算，在右侧不建设截洪沟的情况下将会多产生多少的矸石淋溶水，该补建多大的沉淀池去处理废水，达到将废水对环境的影响降到最小的程度。

3 对卫生防护距离或大气环境防护距离措施的验收

对于可能产生有毒有害、无组织排放污染物的建设项目，在环境影响评价中需要进行卫生防护距离或大气环境防护距离的估算与确定。在现阶段，通常的做法是，对于有卫生防护距离标准的项目则参照相应的标准确定或计算建设项目的卫生防护距离；对于没有卫生防护距离标准的项目，则根据《环境影响评价技术导则 大气环境》[3]的规定计算大气环境防护距离。无论是卫生防护距离，还是大气环境防护距离，在此范围内不适于长期居住。如果在建设项目的环境影响评价期间，在计算或确定的防护距离内已有居民居住，则须提出搬迁计划。因此，居民的搬迁也就成了该项目的一项环境保护措施，自然也列入了建设项目竣工环境保护验收的内容。

既然是建设项目竣工环保验收的内容，那么，按环保“三同时”制度的要求，就应该在项目建成的同时也按计划完成搬迁工程。然而，实际往往忽视或回避了对这项措施的落实调查，有的验收报告也仅仅对周围居民的搬迁情况进行简要的说明，这显然是不够的。对建设项目卫生（或大气环境）防护距离范围内居民搬迁方案的验收至少包括两方面的内容：一是居民是否已按计划实施了搬迁，同时还需调查搬迁后的居民有何意见、要求和建议；二是对建设项目环境影响文件估算的防护距离进行验证，了解防护距离的估算与确定是否准确、合理。

有研究表明[4]，卫生防护距离受污染物排放速率的影响最大，污染物排放速率相差10倍，卫生防护距离的取值会相差1~3个级差。而在环境影响评价中，对无组织排放的污染物的数量都是估算的，这样得出的防护距离自然可能存在较大偏差。因此，对卫生（或大气环境）防护距离的验证尤为重要，它涉及到环境、经济和社会的协调发展问题。如果防护距离估算得过大，则导致不必要的搬迁，造成人力物力的浪费。如果估算的过小，则有可能影响到周围居民的身心健康，易产生污染纠纷，成为社会不稳定的因素。

4 结语

建设项目的环境影响评价文件编制于项目的可行性研究阶段，由于认知水平的局限和影响分析上的疏漏，或者此后对一些工程内容的调整，都有可能导致产生与经审批的环境影响评价文件不符合的情况。而建设项目竣工环境保护验收作为环境管理的重要环节，是应当对这些不符合的情况作出判断与处理的。

无论从理论方面还是从实际情况分析，建设项目竣工环境保护验收的依据都不应只限于环境影响评价文件及批复，环境影响没有预测到的内容同样是验收时需要调查、验证的内容，这是环境保护验收的职责与作用所在。

由于建设项目卫生防护距离或大气环境防护距离的估算可能存在较大的偏差，验收时必须进行验证。但由此又产生了一个问题，即防护距离内居民搬迁方案的落实时间是否可以在验证之后，这样既不会造成不必要的物力浪费，又不会因估算不足而导致一部分居民仍处于可能受影响的区域。

参考文献：

[1] 中华人民共和国环境影响评价法, 2002.

[2] 国家环境保护总局环境工程评估中心. 环境影响评价相关法律法规[M].北京：中国环境科学出版社，2008.

[3] 环境保护部.环境影响评价技术导则 大气环境（HJ/T2.2―93）.2008.

[4] 张全东.试论卫生防护距离的估算与确定[J]. 环境与可持续发展，2010，35（4）: 28-30.