公共部门TQM:政府管理模式的应用与完善

【摘 要】公共部门全面质量管理是政府整体素质的集中体现。从一定意义上讲，政府也应像企业一样，一切活动围绕自己的产出及产出质量进行，以便优质、优效地服务于社会公众。在我国行政管理体制改革中，全面质量管理是可行的管理模式。研究公共部门的全面质量管理问题，对于提高行政效率，推进行政法制建设具有重要的理论和现实意义。

【关键词】公共部门；全面质量管理；公共企业家；服务

0 引言

“全面质量管理”的概念来源于企业管理。其英文为：“Total Quality Management”，简称TQM。最初作为一种新的管理模式，由美国的W・爱德华・戴明（W・E・Deming）用于1947年以后的日本工业管理实践中，因取得显著效果后引起广泛重视。[1]1961年美国的费根鲍姆 （A・V・Feigenbaum）和朱兰（J・M・Juran）在《全国质量管理》一书中提出了全国质量管理的科学概念及理论，在美国和世界范围内被普遍接受和应用。20世纪80年代，新兴工业化国家和地区开始把质量管理的理论和方法引入政府的公共服务领域。

1 全面质量管理的涵义

费根鲍姆把全面质量管理定义为：“全面质量管理是为了能在最经济的水平上，并在充分考虑满足用户要求的条件下进行的市场研究、设计、生产和服务，把企业内部的研制质量、维持质量和提高产品质量的活动构成为一种有效的体系。”[2]

1982年，中国质量管理协会在《质量管理名词术语》中对全面质量管理内涵的表述为：“全面质量管理是企业全体职工及有关部门同心协力，综合运用管理技术、专业技术和科学方法，经济地开发、研制、生产和销售用户满意产品的管理活动。”[3]继全面质量管理概念提出后，1984年在英国布莱顿召开的第六届世界质量大会上又提出了全面质量管理战略的思想。

1990年5月在美国旧金山召开第八届质量大会――“全面质量管理”成为大会主题，来自世界各地的代表接受了“全面质量：90年代国际最紧迫的问题”这样的口号。至此，全面质量管理不仅是企业进行管理的良好方法，而且成为政府部门改进自身工作的一种管理模式。

目前在公共部门中普遍认可的，全面质量管理是指为将产品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运筹模式应用于政府结构之中以达到政府机构工作的全面优质、高效，是贯穿行政组织全系统、全员参与的，以内部成员和外部公众的满意为中心的管理系统。[4]

2 公共部门运用TQM的合理性分析

经济社会学家伯恩斯把“企业家”概念引入到公共部门，认为“企业家”不仅存在于私营部门，“企业家”的创新也可能发生在公共部门。他指出，政治企业家通过发展和取悦选民的创新而拥有控制权，一旦某项好的政策开始启动，政治企业家必须找到新方法说明并充分利用有关利益群体来支持该政策。戴维・奥斯本也这样主张，萨伊所给（企业家）的定义既适用于私人部门，也适用于公共部门以及志愿性部门或第三部门。

公共企业家与经济组织的企业家一样，在公共管理中要不断追求创新，尊重和合理利用市场机制“这只无形之手”，重视对公共资源的有效配置和利用，关注公共管理绩效，重视管理中成本效益，及时回应公众的需求并对公众负责。正如制度分析学者麦金尼斯所说，“可以把公共企业家精神理解为对于公民声音的回应”。“有了公民声音作为基本的约束，公共企业家就会提高效率。为了赢得选民的批准，公共企业家必须努力以较低的成本提供更多、更好的服务”。品质是价值与尊严的起点，无论是私营部门还是政府公共部门都将把追求品质、改善品质、提高品质作为其改革和发展的目标。现代政府公共部门的一个重要使命就是为公民提供优质的公共服务，不断提升公共服务的品质。[5]

戴维・奥斯本等人认为，塑造企业型政府就是用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制。企业型政府是以公共企业家为主体的、富有企业家精神的政府，是借鉴企业的治理机制和管理技术，积极回应社会，有效运用资源、实现高绩效的政府。[6]因此，全面质量管理（TQM）作为一种管理理念，国际质量管理标准的法定原则在公共部门中同样适用。

3 公共部门中TQM标准的应用

3.1 以顾客为中心

在政府的公共服务中，如将公民简单视作顾客，似乎降低了公民作为与国家相对的权利和合法地们的拥有者的作用。所以，顾客一词是一个比拟的说法，是将公民与政府之间的关系的重要性比拟为市场中企业与顾客关系的重要性。随着社会环境的迅速变化和公众需求的日益个性化、多样化，公共部门也迫切需要改变提供公共产品和公共服务时只顾生产不顾公众需求的方式。因此，政府要了解公众的需求和期望，尊重公众的知情权和选择权，确保公共管理目标与公众的需求和期望有沟通的基础上联系起来，树立“为顾客服务、对顾客负责”的顾客导向。为此，政府部门可以采取问卷调查、热线电话、领导信箱、领导接待日、走访慰问等形式充分了解顾客的要求，为工作的改进奠定基础。

3.2 领导作用

J・M・朱兰曾在对大量实际调查资料进行统计分析的基础上提出“帕累托原理”，认为在所发现的质量问题中，究其原因，有20%来自基层操作人员，而80%是由于领导者的责任造成的，可见在公共部门中领导者起着“掌舵”的关键作用。领导者将本组织的宗旨、方向和内部环境统一起来，他们应当营造使组织成员能够充分参与实现组织目标的环境，领导的决心和支持力度是实施全面质量管理的关键。所以要求领导层强化组织整体的质量意识，建立质量方针和质量体系，提高全体人员关注质量的自觉性和紧迫感。

3.3 全员参与

政府部门提供公共服务的质量涉及组织内各个部门和各个成员的工作态度，他们的工作效果会直接或间接地影响公共服务的质量。因而要求组织成员在具体的公共管理过程中了解自身贡献的重要性和在组织中的作用，通过发挥自身的主观能动性，运用他们的知识、经验和技能及全面质量管理方法，结合个体的目标和制约条件客观评价其绩效，提高现场的质量水平，寻找解决问题的方法并承担相应的责任。[7]

3.4 过程方法

质量管理理论认为任何活动都是通过“过程”实现的，公共管理活动也不例外。“将相关的资源和活动作为过程进行管理，可以更高效地得到期望的结果。”这种方法通过分析过程、控制过程和改进过程优化影响质量的所有活动和所有环节，从而确保最终产品和服务的高质量。因此，公共部门在开展全面质量管理时，必须着眼于过程，把活动和相关的资源作为过程进行管理，以更高效地服务于公众，得到期望的结果。

3.5 管理的系统方法

“针对设定的目标，识别、理解并管理一个由相互关联的过程所组成的体系，有助于提高组织的有效性和效率。”在公共部门中，相对于过程控制方法，系统控制方法针对的是整个系统及其包括若干个小过程来建立质量管理体系，这样可以提高行政组织实现目标的有效性和效率，实现政府目标。通过识别资源的有限性和局限性，协调部门的职能和职责，减少交叉障碍。在政策执行中，全面系统地关注并确定质量管理体系特定过程的运作方式。

3.6 持续改进

全面质量管理强调质量的保持、改进、提高，这是一个螺旋上升的过程，不能停留在原有水平上。对公共产品和公共服务质量的持续改进应进行动态管理，要在组织范围内营造持续改进质量的危机意识和氛围，为工作人员提供关于持续改进方法和工具的培训，使其明确持续改进的重要性，同时确定目标以指导、测量和追踪持续改进的效果。

3.7 基于事实的决策方法

对数据和信息的逻辑分析或直觉判断是有效决策的基础。对于政府工作来讲，决策和服务可以形成直接的结果，本身优化极其重要。行政决策是行政管理的首要环节，行政决策的质量直接影响政府工作的质量。错误的行政决策不仅容易造成国家资财的巨大损失和浪费，而且会带来一系列不良后果，甚至产生难以消除的滞后负效应。因此在进行决策时，以事实为依据，忠实决策本身所规定的作用范围，考虑全局性，把握正确的决策价值取向，实事求是，因地制宜，健全政府决策信息系统。

3.8 互利的供方关系

通过互利的关系，增强组织及其供方创造价值的能力。公共部门全面质量管理主要就是要政府在为公众提供公共产品和公共服务时，以公众的需求为考虑问题的出发点和归宿。反过来，随着行政环境的变化和形势的发展，人民群众对政府效能以及公共服务质量要求的日益提高，客观上也提高了政府的执政能力。

4 完善公共部门TQM发展的路径

4.1 加强基础研究工作，借鉴和吸收企业推行全面质量管理的研究成果和实践经验。在企业管理中，全面质量管理指导思想之一就是一切为用户满意。“企业家精神”可以适用于公共部门。公共部门中的“企业家”可以通过对某些公共服务的“民营化”或“外包”使政府以较低廉的价格，为公民提供更多更好和质优价廉的服务。[8]通过公开竞争的方式，使不同政府机构之间、政府机构与非政府机构之间、公私之间相互竞争，引导公众做出正确选择。

4.2 把政府全面质量管理与公务员制度结合起来，在TQM的背景下对立起一套培训、考核、晋升和奖惩机制。激发政府官员从政能力内在机制的建构。强化政府管理的“人本观念”，强化公共利益意识、公共责任意识、公共服务意识、社会公正意识、主动参与意识和敬业精神。激发全体公务员通力配合，综合运用现代管理技术、专业技术和科学方法，最优地实现对社会公共事务的系统管理活动。

4.3 加快行政立法，形成规范政府行力的法律规范体系。通过建立行政程序法、决策失误责任制度、重大事项报告制度来加强法律的执行力度。切实保证依法行政，推进行政法制建设。

4.4 把“全面质量管理”理念引入行政管理教学中，尽早灌输质量管理思想，培养学生的“质量”观念。开设“全面质量管理”培训班，请公共行政管理专家学者为行政管理专业或MPA学生讲授TQM相关知识，参与有关政府部门的课题研究，提升公共服务质量开展的应用性研究和实践，为今后工作做好入门准备。

4.5 借鉴国外经验。国外政府在全面质量管理的实践中也摸索并积累成熟并成之有效的管理模式及技术手段。美国政府在体制改革与创新过程中，引入全面质量管理是行之有效的，这对我国目前正在进行的政府体制改革与创新具有较强的借鉴意义。同时，TQM是一个十分重视数理分析和统计的管理方法，这就要求我们借鉴并开发适合中国国情的包括电脑软件系统在内的一系列技术手段，从而推动我国公共部门全面质量管理模式的实践。

5 结束语

随着工商管理学与公共管理学两学科之间的交叉融合，“政府再造”、“新公共管理运动”的推动，政府职能改革的核心由一个全能的政府转变成一个有限政府，从对经济的直接干预中跳出来，成为一个服务型政府。从公共部门TQM体系的建构表明，通过一定的方式，把企业管理的成功经验移植到公共部门的管理中，在管理方式和方法上，政府与企业、公共部门与私人部门之间不再泾渭分明。将TQM应用于公共部门的政府组织中进行持续评价和质量改进，能够为公共部门管理体制改进提供广阔的发展空间。

【参考文献】

[1]戴维・奥斯本，特德・盖布勒.改革政府―企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996.

[2]史蒂文・科恩，罗纳德・布兰德.政府全面质量管理[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[3]戴维・奥斯本，彼德・普拉斯特里克.摒弃官僚制[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

[4]王玉明.企业型政府与公共经营管理[J].广东行政学院学报，2004（06）：37.

[5]党秀云.公共部门的全面质量管理[J].中国行政管理，2003（08）：31.

[6]王家合.城市政府全面质量管理的主要理念[J].上海管理科学，2005（02）：36.

[7][美]B・盖伊・彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[8]卓越，刘洋.基于公共服务标准化的ISO9000政府质量管理[J].新视野，2013（04）：62-66.