面向融合利用目标的公共部门信息组织策略

摘 要：公共部门在履行公共任务过程中产出了海量信息资源。这些信息资源涉及法律、政治、文化、教育、人口、社会等与公共生活密切的领域，具有重要社会价值与经济价值。但长期以来，这些资源游离于图书馆信息组织之外。三网融合为图书馆对这些资源进行增值开发创造了条件。文章着重从信息组织的视角，对公共部门信息资源的开发利用策略进行了探讨。

关键词：三网融合 政府信息 增值利用

中图分类号： G258.2 D63-39 文献标识码： Ａ 文章编号： 1003-69３８（２０12）０2－0075-06

Information Organizational Strategy of Public Sectors Based on Information Integration-Oriented

Abstract Public sectors produce massive information resources during the process to perform their public duties. These information resources are closely related to various areas of public life, such as law, politics, culture, education, population, society and so on, which are of great social and economic value. But for a long period, this information is outside the scope of information organization in library. Fortunately, the appearance of triple play has provided a good opportunity for libraries to develop value-added reuse of this public sector information. Based on the perspective of information organization, this article studied the organizational strategy of public sector information.

Keywords triple play； public sector information； value-added use

1 研究背景

政府等公共部门在履行公共任务过程中产出了海量有价值信息。这些信息涉及法律、政治、文化、教育、人口、社会等与公共生活密切的领域，是具有重要社会价值与经济价值的宝贵资源。但是长期以来，这些资源游离于图书馆信息组织之外。其中主要原因是公共部门分属不同系统，资源难以有效组织。例如广播资源不能在互联网流动。公共图书馆很难按用户要求提供服务，目前只有少数图书馆开展文本信息服务。三网融合为公共部门信息增值利用创造了条件。但是，开发利用这些丰富资源的关键是信息组织问题，即如何使这些丰富的资源与图书馆本地服务系统融合的问题。公共部门信息资源分属不同系统，使信息缺乏标准化规范，不同部门和网络平台之间存在信息孤岛，造成政府信息资源难以融合。许多优质的资源不能在内容提供人、图书馆、公众之间实现跨平台服务。三网融合的推进，无疑为公共部门信息资源的深度开发利用创造了优良环境。如何利用三网融合的机遇实现公共部门信息的增值利用，面临的核心问题之一就是信息资源的表达、格式、标准等问题，这些问题可归纳为信息组织问题。因此，本文旨在从政府信息组织的视角，对公共部门信息资源的开发利用提出对策建议。

2 文献综述

三网融合为信息资源的深度、多途径增值利用创造了条件。学术界对信息资源增值利用服务，包括政府信息资源的增值利用的研究主要集中在电信网［1］［2］、互联网［3］和图书馆等多个不同领域，并各自从自身利益发展的视角对信息增值服务发展模式进行研究［4］。王晓琳［5］探讨了我国政府信息增值服务的外包模式，阐释了政府直接从事信息增值服务的困难和障碍，并对政府信息增值服务外包模式的可行性及其问题进行了分析。马桂艳等［6］在分析我国政府信息资源开发与利用的现状基础上，探讨了政府垄断开发模式和信息增值服务外包模式，并建议建立首席信息官制度和采用多元化信息开发模式及供给体系等政府信息资源开发模式的新途径。在政府信息增值服务的机制上，周毅［7］认为政府机制、社会机制和市场机制是政府信息增值服务运作机制的可能选择。周涛［8］则认为应该构建政府信息增值利用的信息资源、法律法规、社会、经济和技术保障机制，同时建立科学的反馈机制。目前三网融合环境下政府信息增值的成果数量不多，但均十分重视从政府信息组织的研究。

而在政府信息资源组织上，学界也有相关研究成果。一方面，通过介绍国外先进的政府信息组织方式，借鉴成功经验。罗昊［9］深入研究了GILS和DC-Government两种主要的政府信息资源元数据。曹树金等［10］对这两种政府信息资源元数据做出了多方面的比较，认为GILSD在元数据的专业元素设置和应用实施成熟度等方面具有优势，但是DC-Government由于采用DC核心集的扩展应用有利于政府信息元数据的扩展性、互操作性和资源发现功能的实现，因此DC-Government将占据未来政府信息资源描述领域的主流地位，值得我国借鉴和学习。另一方面，通过分析总结我国政府信息资源元数据等标准化的现状，提出相关改进意见。张承伟［11］提出，我国构建政府信息描述型元数据有12个元数据项，10 项与DC 相对应。［11］罗昊提到国内政府信息资源元数据的研究与应用，应密切关注DC与DC Government 研究进展，在此基础上充分引进这些成熟规范的编码体系并将其中的元素有机组合，从而形成适应中文资源特点与具体应用需求的应用规范， 提高互操作性。

综上所述，尽管目前单独研究三网融合或政府信息增值的成果数量较多，但尚未有结合三网融合背景的政府信息增值利用的研究成果。为此，针对眼下三网融合的必然趋势，研究在此环境下我国政府信息增值利用在融合环境下的需求特点和存在问题，从政府信息组织的角度，探究政府信息在融合环境下的实现增值利用对策是十分必要的。

3 研究过程与方法

为了探索三网融合环境下政府信息资源的组织策略，笔者主要采用了文献分析法和网络调研法展开调查。一方面，通过访问各大主要学术数据库，检索政府信息组织的相关文章，了解政府信息组织的研究现状和障碍；另一方面，通过网络访问各大政府网站了解目前我国政府信息组织的现状，结合实际需求归纳出公共部门政府信息增值开发对政府信息组织的要求，从而提出可行性的对策。

4 公共部门信息资源组织方法的现状

4.1 方式

《政府信息公开条例》第三章中对政府信息公开的方式和程序的阐释是“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。”

尽管从政策上鼓励政府信息通过多元化的途径公开，但就现实情况而言，我国政府信息的方式仍较为单一，自从1999 年实施政府上网工程以来，政府信息公开服务基本上是通过政府各级部门的门户网站来实现的。如《深圳市政府信息网上公开办法》明确指出：“网上公开是指将政府信息与国际互联网相联的深圳市政府的公开信息网络上给予。”这一规定基本把通过互联网上的非政府网站以及其他公开政府信息的方式排除在外。类似的还有广州市和上海市都规定“用互联网上的政府网站”来公开政府信息。

虽然，通过政府网站公开政府信息有保证信息公开的严肃性等诸多优势，但是这种单一的公开方式却不利于政府信息的传播。对于不太喜欢上政府网站或者没有电脑的人群而言，政府信息就无法得到有效的利用。尤其是随着三网融合的发展，这种单一的政府门户网站方式将显现出较大的弊端，使政府信息被动的失去了因网络融合而快速增长的移动手机和数字电视用户，一定程度上缩小了利用政府信息的受众数量。为了缩小数字鸿沟，扩大政府信息的公众利用范围，不少国家率先进行了积极的尝试。早在1999年英国的网络普及率仅为22%，为此英国政府考虑除了互联网之外，普及数码电视，并且把在英国广泛使用的电话呼叫中心、基础游戏机等纳入政府信息公开的服务终端。在我国，三网融合的试点城市上海也在积极的探索新型的政府信息公开方式。上海市政府办公厅印发的《2011年本市政府信息公开工作要点》［12］中指出，将尝试开展手机短信或彩信群发、电子邮件推送、数字电视政务公开频道、便民终端机等方式，主动各类政府信息，进一步方便群众知情知政。对于我国而言，为了充分利用三网融合带了的机遇，扩大信息受众面，政府信息急需打破单一的方式，采用立体式的政府信息公开模式。

4.2 元数据

为了使政府信息能够流畅的在融合环境下的各个平台公布和提供利用，必须利用统一标准对政府信息进行描述和著录，因此开展专门的政府信息核心元数据描述研究也成了实现三网融合下政府信息增值利用的关键。

对于我国政府信息资源的元数据标准，早在实施政府信息公告工程之初以政策的形式予以规定。2009年1月国务院办公厅秘书局颁布了《政府信息公开目录系统实施指引（试行）》中对核心元数据的定义是描述政府信息公开信息特征的基本属性的集合，适用于政府信息公开目录的编目、建库、和查询；并根据此前的《政府信息公开条例》的规定和检索查阅政府信息的需要，设定14个核心元数据，其中包括索引号、名称、生产日期、机构、信息分类、著录日期6个必选项，文号、关键词、语种3个条件必选项，内容描述、有效期、相关信息、在线链接地址、信息格式5个可选项。另外，2008年3月实施的《政务信息资源目录体系》系列国家标准GB/T 21063.4-2007中规定政务信息的6个必选核心元数据包括信息资源名称、信息资源摘要、信息资源提供方、信息资源分类、信息资源标识符、元数据标识符，6个可选核心元数据包括信息资源日期、关键词说明、在线资源链接地址、服务信息、元数据维护方、元数据更新日期。仅从国家的元数据标准政策来看，我国政府信息的元数据标准并没有得到完全的统一和规范，这样使得地方政府信息的元数据格式更是多样化和自主化，不利于政府信息资源的统一描述，进而阻碍政府信息在三网融合环境下实现信息集成和跨平台互操作。

4.3 目录分类体系

《政府信息公开条例》第三章第十九条规定“行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。”

对于政府信息的分类，《政府信息公开目录系统实施指引（试行）》中定义的政府信息分类是指根据信息内容的属性或特征把政府信息划分为若干类别，并建立起一定的分类体系和排列顺序。目前，适合政府信息目录的分类体系主要有四种类型，即依据政府信息内容属性的主题分类、依据政府信息负责单位的机构分类、依据政府信息外部属性的体裁分类和依据政府信息所针对的群体受众的服务对象分类。其中主题分类是我国政府编制政府信息公开目录的基本分类方法，尽管政府信息的分类标准有较早的政策规范，但是在实际的执行中却不尽人意。在《政府信息公开目录系统实施指引》中拟定政府信息一级类目22个，二级类目124个；而在《政务信息资源目录体系》系列国家标准GB/T 21063.4-2007中规定，信息资源主题分类包括21个一级类目和133个二级类目。纵观我国各级政府信息网站，其对于政府信息的主题分类原则多有自身的一套标准，不同政府部门和地区之间仍存在着较大的差异。例如同样为三网融合第一批试点城市的武汉和上海的政府办公厅网站，仅从其网站的政府信息公开专栏中所设的一级类目的数量、名称和内容来看，武汉市下设 23个一级类目，上海市下设30个一级类目，并且这些类目中只有9个类目忽略类目名称的差异，而类目内容两市是一致的。

5 公共部门信息增值开发对政府信息组织的要求

5.1 适应数字化信息开发

当前，人们越来越倾向于通过互联网、手机、广播电视等数字终端，根据自身的特定需求获取文字、图像、音频、视频等形式多样的多媒体数字化信息资源。政府信息的组织方式也应该适应这一特点。调查显示，通过政府网站获取政府信息的美国公民人数在两年内增长率高达70%，越来越多的美国人已经成为网络公民（E-citizen）。该调查同时发现，偏好通过网络获取数字化信息资源的人群日益增多，网民结构越来越趋近现实生活中的公民结构［13］。对公共部门信息资源的组织应适应公众数字化需求。

5.2 适应无缝信息获取

公共部门信息资源组织应有利于图书馆将丰富的外部资源融于图书馆本地资源，成为图书馆资源的重要造成部分。政府信息的无缝集成是电子政府追求的理想目标和最终方向。早在2001年，联合国经济与社会事务部（DPEPA/UNDESA）与美国公共管理协会（ASAP）均将政府信息的无缝集成定义为电子政府发展的重要阶段与成熟的标志。同时，社会信息资源的无缝隙整合，组织的运行成本趋于零，服务个性化和即时反应也将成为衡量信息社会高级发展阶段中任何一个政府组织信息化成熟度的主要标志［14］。在融合的信息环境下，公众希望不受时间和空间的物理限制，能够在任何时间、任何地点、以任意的信息途径和方式获得想要的政府信息资源，使公众能够真正享受全天候不间断的政府信息资源获取与服务。信息组织应通过拓展服务平台，满足网络融合环境下无缝式的服务，使用户可以通过计算机、电视、手机等任意终端享受到任意时点的实时服务。

5.3 适应多元化信息服务需求

三网融合后，政府信息的内容和载体形式将会得到大范围的扩充，能够实现整合文字、图像、音视频、报刊杂志、广播电视节目等全部资源，同时这些内容可以通过手机、电视和计算机等任意用户终端，扩展为信息出版、信息搜索、信息交换等服务。在三网融合的环境下，用户对信息资源和服务的需求结构将发生重大的变化。艾瑞集团咨询集团2010年的网络视频相关调查结果表明，网络视频用户快速增长。

知识服务方面，政府可以利用公共图书馆的专业优势，一方面可以利用公共图书馆为政府编制政府信息公开目录、指南、索引、网络导航等，对政府信息进行科学的组织；另一方面，更可以通过公共图书馆为用户获取知识服务，帮助用户搜集、筛选、整合政府信息资源。从国际经验来看，许多图书馆行业组织都设有专门的政府信息分组，例如国际图联特别设立了政府信息服务和官方出版部门；中国图书馆学会也把政府信息增值工作纳入日程，并积极与国务院法制办、文化部等政府部门开展交流合作［15］。目前国内已有若干图书馆推出了专门的政府信息服务，并积极采用三网融合提供的新技术和新平台。例如国家图书馆的“中国政府公开信息整合服务平台”［16］，开创了我国公共图书馆对政府信息资源整合与利用的先河。

5.4 适应增值产品与服务的需要

通过充分利用三网融合提供的海量信息内容和多元化平台，实现政府信息的增值开发和利用，会产生巨大的经济和社会效益。因此，信息组织方案必须适应投资的需要，有利于形成信息增值业务。如在数据库增值服务方面，信息组织应有利于整合各职能部门政府信息制作政府信息数据库，既满足公众浏览和检索政府信息的需求，又可以实现政府信息跨部门的集成形成新型增值业务。目前福建省政府办公厅、省林业厅等29个厅局完成政府信息资源的数字化、网络化和标准化改造，建立了包括统计、测绘、地质、档案、气象五个部门基础数据库在内的各类政府信息数据库100多个，达到了TB级信息资源的整合与应用，其中79个政府信息数据库向授权用户开放；并且完成68个省直部门信息资源的调查和整合，实现信息的集成和共享。再如移动信息获取服务与政府资源的对接中也要求信息组织标准的协调，增值设备制造也要考虑信息组织方法的识别问题。

6 公共部门信息组织策略建议

6.1 元数据规范应适应图书馆对资源的发现

政府信息元数据常用来描述政府信息的存在性及所在位置，确定政府信息的可用性，同时描述获取政府信息的手段、政府信息的来源、完整性和安全性等信息。为了使政府信息能够流畅的在融合环境下的各个平台公布和提供利用，必须利用统一标准对政府信息进行描述和著录，因此专门的政府信息核心元数据是政府信息增值利用的关键。2009年1月国务院办公厅秘书局颁布的《政府信息公开目录系统实施指引（试行）》对核心元数据进行了定义。设定了14个核心元素据，其中包括6个必选项3个条件必选项及5个可选项。但是我国另一标准《政务信息资源目录体系》（GB/T 21063.4-2007）则规定了政务信息的6个必选核心元数据项与6个可选核心元数据。仅从国家的元数据标准政策来看，我国政府信息公开与电子政务就存在两套元数据标准，不利于图书馆信息发现与组织集成。

很显然，传统的政府信息组织方式已经无法全面满足图书馆对资源的加工、组织与查询需求。据中国互联网络信息中心（CNNIC）2012年1月的统计结果显示，截至2011年12月，我国手机网民规模达到3.563亿［17］。调查数据说明，政府信息资源建设应该朝着数字化方向发展，满足广大网民利用宽带或手机等媒介获取数字化政府信息的需求。元数据规范满足移动用户需要是必然趋势。

6.2 信息组织方式应适应互操作要求

根据《政府信息公开条例》的规定，我国目前的政府信息公开主要采用政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。这些规定表明，目前的信息组织主要是为了适应法定的公开方式，因此信息组织存在多样性与非规范性。就现实情况而言，政府信息公开服务基本上是通过政府各级部门的门户网站来实现的。这种方式为快速增长的移动手机和数字电视用户通过三网融合获取信息带来了机遇，但信息组织的非规范性为融合网络环境下的开发利用带来了障碍。

2002年，方志远博士通过研究发现，网络时代一个成功的政府信息平台的重要特征之一便是具备较好的互操作性［18］。尤其是对于三网融合中不同业务和信息的相互串联，政府信息的组织需要具有良好的互操作性，以方便公众跨平台获取政府信息。这样就需要统一的政府信息元数据对政府信息的描述进行规范，从而实现政府信息在不同操作平台、异构数据库间的信息交换、集成、共建共享和提供服务。

当前要让政府信息组织适应三网融合下互操作的要求需要从多方面努力。由于我国大量的政府信息仍然是未经增值加工的原始资源，既没有统一的信息存储格式，又没有进行统一的信息描述，给信息的查询和跨平台应用带来了诸多不便。因此，实现政府信息的互操作首先需要解决的问题便是建立统一的政府信息元数据标准，利用统一的元数据对政府信息进行规范性描述，提供政府信息增值利用的效率。例如，美国政府早在20世纪90年代就开展了“分布式政府信息定位服务（GILS）”［19］项目的建设。那么我国要推进政府信息资源组织方式的变革，实现政府信息组织的互操作，除了有统一的政府信息资源描述规范外，还应该广泛推进广大公众用户参与政府信息组织，综合运用用户自标引、信息资源门户、主题树、Wiki、Blog等新兴的基于用户参与的社会性信息资源组织方式，提高用户参与率，促进政府信息资源在互操作基础上的本地融合。

6.3 信息组织模式应适应信息资源的跨媒体服务

根据联合国2010年度的全球数字政府调查报告显示，手机、宽带和无线网络的迅速发展，给政府信息的传播和使用方式带来了巨大的变革。特别是对于经济基础较为薄弱的发展中国家而言，过去十年移动手机用户的使用量大幅增长，随之产生的移动信息业务也显示出较好的发展前景，但是政府并没有充分运用此类信息技术提供有效的政府公共信息传递服务［20］。因此，对于仍处于发展中的我国而言，三网融合所带来的新技术和新平台将是通过提供具有融合特点的个性化服务来扩大政府信息影响力和利用率的大好机遇。

电信网、广播电视网和互联网实现的三网融合将形成全新的信息媒介平台和服务方式，各种网络视频点播、数字电视、手机移动应用等新型服务应运而生。政府应该考虑积极利用先进的信息技术条件和信息融合业务，拓展新的政府信息公开和增值利用渠道与手段，为公众提供更加便捷的满足公众信息需求的个性化政府信息服务。除了传统的通过声讯政府热线电话、电子信息屏、政府电子信箱和门户网站等渠道提供政府信息服务之外，政府还可以利用三网融合环境下的新业务和服务。例如，通过融合了电视业务和电信业务特点的互联网电视（IPTV）使公众能够按需观看时政新闻、政务分析等政府相关信息节目。通过基于宽带技术实现电脑与电脑、电脑与电话、电话与电话之间通话业务的宽带电话（VOIP），由于无须搭建专属网络，运营成本低，可以大大降低政府各部门之间、政府与公众的互动交流通话资费成本。通过手机移动平台的政府信息，可以使范围更广的受众用手机上网或下载手机移动客户端就可以浏览各类政府信息及办理行政相关业务。那么，在统一的政府信息资源组织模式下，采取统一的标准，规范政府信息资源的元数据、描述格式、数据形态等具体的信息组织方式，保障政府信息实现互联网、电视网和广播网之间的跨媒体服务。

6.4 信息组织目录体系适应资源融合需要

如今，在三网融合的大趋势下，“全媒体”的发展模式已经成为广播电视、报纸等传统媒体发展战略中最热门的口号。“全媒体”策略既可以理解为“以融合业务系统和多功能融合终端为支撑，在大同数字电视网与互联网和移动通信网的基础上，为用户提供集文字、图片、超文本、音频、视频、监控等为一体的多种媒体服务，打造权威的、全功能的全新媒体形态，实现娱乐和信息的综合服务及推荐交换”；又可以解读为“是从传播介质化和产业流程再造的角度，包括报纸、广播、电视、网络、手机、户外视屏、电子移动报等多种媒体形态的符合”［21］。

政府也应该适应这种融合需求，将政府信息资源融于本地、进行充分的信息整合，实现政府信息资源的集成化。一方面，通过政府信息内容的集成，将由于行政分割而分散在不同部门类型繁多、存储介质多样的政府信息资源整合在一起，实现政府信息的集中管理、高度共享和协同工作。例如，可以将分散在工商、税务等部门的纸质及数字化的涉及企业的政府信息整合在一起，形成企业信息集成库，便于通过“全媒体”环境下的多样化媒介进行传播、提供公众利用。另一方面，通过平台和信息终端的集成，使政府信息可以通过互联网、数字电视、移动手机通信等多样化的途径为公众所获取，从而消除政府信息的条块分割而造成的“信息孤岛”，同时消除“数字鸿沟”，保障公众获取政府信息的公平性。

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作者简介：梅丽娟（1987-），女，武汉大学信息管理学院研究生；胡千乔（1988-），女，武汉大学信息管理学院研究生。