重“城乡统筹”

“统筹城乡发展,需要推进一些基础性的制度变革,尤其是要改革土地管理制度,使城乡土地资源、资产、资本有序流动,使农民获得土地收益权和财产权。因此,农村土地制度管理改革是统筹城乡发展的关键环节。”近日,有关权威人士向媒体透露,城乡统筹将是下一步土地管理制度改革的主线。

这一点,已经在日前国务院批复同意的《成都市统筹城乡综合配套改革总体方案》中得以证实。党的十六大以来,中央突出强调了统筹城乡发展的新要求,党的十七届三中全会对农村改革发展作出了全面部署,要求推动城乡统筹发展,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。

“土地管理制度改革已进入攻坚阶段,应鼓励先行先试、寻求突破。”这位权威人士分析说,现阶段土地管理制度的改革,说它怎么重要都不为过。而且在当前解决经济社会发展当中一些关键性问题,尤其是统筹城乡发展,消除我国经济社会发展当中的二元结构以及城乡之间的一些大的矛盾都是意义重大和影响深远的。

改革五大重点蓄势待发

根据中央的部署,下一步推动城乡统筹土地管理改革将有五大重点:一是不折不扣地坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,探索建立耕地保护和节约用地新机制,统筹保障发展和保护资源;二是推进农村土地确权、登记、颁证,加大产权制度建设的力度,保护农民的权益;三是规范农村土地流转和管理,建设城乡统一的土地市场;四是大力推进农村土地整治,搭建新农村建设和城乡统筹发展的新平台;五是推进征地制度改革,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制,统筹解决被征地农民的就业、住房和社保等问题。

“土地管理政策是‘三农’政策的基础,统筹城乡土地管理制度改革是统筹城乡发展的重要途径。”采访中,财政部经济建设司司长王保安认为,改变城乡二元经济结构,要“以统筹城乡土地管理制度改革为抓手,加快推进改革”。

例如,加快农村集体建设用地改革,可能是未来城镇化进程中最重要的政策保障。国家发展改革委小城镇改革发展中心主任李铁介绍说,我国集体建设用地大约为2.5亿亩,容纳着67.2%的农村人口。如果按统计的城镇化率来计算,人均占有229平方米。如果城镇化率达到55%的水平,农村人均集体建设用地将为265平方米,说明农村集体建设用地还有较大的整理空间。

“目前,国家综合改革试验区在统筹城乡土地管理制度改革方面进行了积极的探索,积累了宝贵的经验。”权威人士向本刊记者介绍,一些地方积极推进农村土地确权、登记和颁证,构建农村土地产权制度;一些地方成立农村土地流转服务机构,规范农村土地流转;一些地方以农村土地整治为平台,开展城乡建设用地增减挂钩试点;一些地方探索建立耕地保护补偿机制,调动广大农民保护耕地的积极性;一些地方积极推进旧村庄、旧工厂、旧城区改造,对城市土地进行二次开发;一些地方在规划统筹、节约用地以及征地制度改革等方面也作了有益的探索。

在他看来,这些改革探索,有力地促进了耕地保护和节约集约用地,有效拉动了农村需求和经济增长,推动了新农村建设和城乡统筹发展,也为继续深化土地管理制度改革提供了很好的思想基础、工作基础和制度基础。

北京大学国家发展研究院院长周其仁以《成都市统筹城乡综合配套改革总体方案》中的主角成都市为例介绍说,2003到2008年间,成都作为我们国家少有的几个千万人口以上的大都会城市,与全国平均水平和北京、天津和上海这些直辖市继续扩大城乡居民收入差距的趋势相对照,却出现了城乡人均收入差距下降迹象。

他说,“我们从成都经验的角度观察,发现这里的做法不单是将财政性资源向农村和农民倾斜,而且启动了土地制度方面的改革,通过重新界定权利,使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收入,在分配上更好地兼顾城乡人民的利益。”

艰巨性和复杂性在加大

从当前来看,为应对危机,各级政府加大了投资建设力度,巨量投资考验着耕地红线。据国土资源部副部长鹿心社介绍,1～5月份,已通过预审的建设项目涉及用地面积有351万亩,占全年用地计划指标总量的55.7%;其中,交通、水利、能源用地占83%。全国批准建设用地面积309万亩,比去年同比增长40%;其中国务院批准的重大项目用地面积165万亩,同比增长17%。虽然保障发展的项目用地得到了落实和保障,但用地形势的紧张是不容置疑的。

为了管住用地闸门,在保障发展项目用地的同时,1～5月,国土资源部审查退回不符合产业政策和用地报审要求的建设项目报件91件,占受理总量的41%。审查退回不符合要求的建设项目用地报件3件,涉及用地2.2万亩。同时审查核减建设项目不合理用地0.9万亩。

“改革的艰巨性和复杂性正在加大。”权威人士警示说,“当前要注意一种倾向,农村缺钱、城市缺地,两者一拍即合,大量农村土地继续流向城市。当前更要注意,在承包地和集体建设用地流转过程中,权力、资本、宗族等强势甚至是黑恶势力巧取豪夺,损害农民权益。要特别关注这些苗头和倾向并及时予以解决,使改革始终在依法规范的轨道上进行。”

“从全国的情况来看,城乡统筹的形势还是非常艰难。”周其仁通过他的现场调研解释了当前改革的复杂性,自上世纪90年代以后,中国城镇建成面积的扩大速度快于城镇化率,“这说明,虽然资源与人口的积聚程度都在提高,但空间资源的集约与积聚程度,还是赶不上人口和劳力的积聚程度。”

“最为反常的是,随着大量农民向城市集中,城镇空间急速扩大,而农村的居住面积也还在继续扩张。”他担忧地说,“城市扩大,农村也扩大,如此两头挤占,中国本来就不算富裕的那点耕地,就成为怎么高喊保护也难以保住的对象。”

与此同时,在我国还有比土地流转更根本、更基础的工作有待完成,这就是对农村各类土地和房产资源普遍的确权、登记和颁证。如果不以确权为前提和基础,贸然发动大规模的土地流转,那么这个流转的主体就不可能是农民,却很可能是其他权力主体,从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一轮机会。不但背离了城乡统筹的初衷,而且有可能歪曲改革并让改革背上黑锅。

然而,周其仁指出,多少年来我们对农村土地资源就没有完成普遍的、有明确法律表达的产权界定,诚然,农村土地(包括山林)和农民实际存在的权利关系,至今尚没有完整的、普遍的法律表达。

当然艰巨性还体现在现行国家征地制度的根本变革。从战略目标上看,十七届三中全会已经提出“逐步缩小征地范围”,缩小征地范围是大势所趋,不可阻挡。周其仁认为,“问题是,究竟怎么来实现这个重大的转变,怎样从一切工业化、城市化用地都靠国家征用,转向只有公益用地才动用国家征地权,经营性用地则要讲产权、讲市场交换?这是一个很大的制度建设问题。”

最关键的还在寻找利益平衡点。“土地资源具有空间上的唯一性。一块土地,用到城市就不能用于种地,用于建工厂就不能用于盖酒店。由于利益矛盾与观念的双重纠缠,在土地问题上常常包含对立的看法。”周其仁认为,千难万难,也要尽最大努力找寻新的平衡点。他说,譬如耕地资源外,还有大量集体建设用地远没有得到充分利用,在城乡统筹的方略下,可以做到既通过保护耕地直接保护农业,又充分利用城乡建设用地发展工业和城市、最后间接刺激农业的发展,“看到对立,也看到统一,就能够找到新的平衡点。”

改革必须尊重农民意愿

“推进统筹城乡土地管理制度改革必须尊重农民意愿。”权威人士认为,要破解这些难题,一定要强调“农民群众是农村土地管理制度改革的主体”。

他指出,对农民群众而言,土地不仅是生活保障,还是社会保障。他们的呼声、他们的诉求,彰显了对农村土地管理制度改革的迫切愿望和热切期盼,“我们要以人为本,把农民满意不满意、农民受惠不受惠、农民拥护不拥护作为推进农村管理制度改革的重要标准和尺度。”

他强调,“农民是富有创意、创见、创新、创造精神的,我们要充分尊重农民意愿,充分依靠农民群众,充分调动农民积极性,共同推动十七届三中全会提出的‘健全严格规范的农村土地管理制度’目标的实现,促进新农村建设和城乡统筹发展。”

按照中央的要求,改革必须把握的关键环节:探索创新总体上应该在现有法律框架内进行;需要突破现行法律的,应该履行申报程序;改革试点应该做到“全面探索,局部试点,封闭运行,结果可控”。

特别是,要支持和鼓励国家各类综合改革试验区先行先试,注重把握“梳理突出问题,设计解决方案,局部先行先试,形成制度成果”四个关键环节,边试点、边总结、边规范,积极推动政策制度的立、改、废。要切实加强监管,深入调查研究,跟踪评估改革试点的效果,对实践中出现的偏差要及时予以纠正,使各项改革试点始终符合科学发展的要求。

“农村土地管理制度改革要解决的问题,是农村土地产权不够明晰,使用权不够规范,收入分配不够合理。土地及其收益决定着民心向背,改革必须十分慎重。”权威人士特别指出,“推进统筹城乡土地管理制度改革必须注重依法规范。”

综观之,权威人士表示,“农村土地管理制度改革,一不能等,要积极探索;二不能急,要稳妥推进;三不能乱,要依法规范。统筹城乡发展是一个随着经济社会发展逐步推进的动态过程。当前正在推进的农村土地整治,整理出来的土地首先要复耕;其次要优先用于农村基础设施和公共服务设施建设;再次,要留足农村发展用地,使农民有土地收益,获得土地财产权;最后,富余的土地通过增减挂钩到城镇使用,土地级差收益要返还用于改善农村生产生活条件。”

(作者系《望》新闻周刊记者)