中央财政“输血”创新领域

财政资金的“输血”给社会资本释放出明确信号：战略性新兴产业和传统产业的技术升级将成为未来的投资主线

“十二五”开局之年，财政资金的“输血”流向给社会资本释放出明确信号：战略性新兴产业和传统产业的技术升级将成为未来的投资主线。

近日，财政部、国家发改委出台《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》(下称《办法》)，明确中央财政将参股创投基金，集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、先进装备制造等战略性新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域。这意味着，国家在加快推进新兴产业发展上不仅有政策层面的支持，更有真金白银的投入。

《办法》实际上是财政部和国家发改委推出的新兴产业创投计划中的一部分。据记者了解，新兴产业创投计划按照设想包括四种形式：政府直接投资、创投基金、天使基金和联合投资。其中，创投基金是由中央财政和地方财政分别出一部分钱作为引导，重点吸引社会投资进来，基金完全按照市场化来运作。创投基金相对于政府直接投资来说更为灵活，相对天使投资和联合投资来说，风险又比较小。

这是继2008年以来各地方政府相继设立创业投资引导基金之后，中央政府通过创投方式扶持新兴产业发展的又一重大动作。

“事实上，发改委、科技部等相关部委之前都有类似基金在运作，这次发文是肯定前期的尝试性举动，并明确将其推广开来。”某VC对记者表示，这对处于初创期的高科技型企业，无疑是个利好。

投资阶段前移

投资阶段向中早期推移

《办法》规定：中央财政参股基金的投资方向应集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、先进装备制造、新能源汽车、高技术服务业(包括信息技术、生物技术、研发设计、检验检测、科技成果转化服务等)等战略性新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域；其次，办法强调参股基金不得投资于上市公司、房地产及其他创业投资基金或投资性企业等；此外，办法还强调基金应投向处于初创期、早中期的创新性企业，投资此类企业的资金比例不得低于基金注册资本或承诺出资额的60％。

清科研究中心研究员傅认为，《办法》在投资行业及投资阶段上的严格要求，并明确说明政府出资的对象为创业投资基金，而非私募股权基金，是希望通过中央财政出资带动地方及社会资金，有针对性的、切实的帮助战略性新兴产业中处于早中期企业的成长。傅预计，随着办法的出台，势必将推动一批专注于战略性新兴产业的创业投资基金的建立，基金的投资阶段向早中期推移。

出资人资质受保障

《办法》对出资方式也做了详细的规定：中央财政出资方式包括与地方政府资金、社会资本共同发起设立创业投资基金以及通过增资方式参与现有创业投资基金两种。对于新设立的创业投资基金，申请中央财政资金出资的要求，包括每只参股基金募集资金总额不低于2．5亿元人民币，其中除中央财政和地方政府外的其他出资人出资额合计不低于1．5亿元，除参股基金管理机构外的单个出资人出资额不低于1000万人民币。同时，除政府出资人外的其他出资人数量一般多于3个(含)，不超过15个(含)。而申请中央财政资金对现有创业投资基金进行增资的，基金设立时间不超过12个月，须已开始投资运作，同时全体出资人首期出资或首期认缴出资已经到位，且不低于注册资本或承诺出资额的20％。

傅认为，上述要求旨在保障出资人资质，避免民间游资盲目涌人中央财政参股基金；同时，满足要求的基金管理机构也许具备一定的募资能力。

参股基金管理机构有门槛

记者注意到，对于参股基金管理机构，《办法》的要求包括注册资本不低于500万人民币，有3名具备3年以上创业投资或者基金管理工作经验的高级管理人员，有对3个以上创业企业投资的成功案例等。

傅指出，《办法》对参股基金管理机构门槛的设定恰到好处。一方面，《办法》对管理机构注册资本的要求较为宽松，有利于鼓励市场中的创业投资机构积极申请中央财政出资，参与战略性新兴产业的发展；另一方面，则通过对管理机构过往投资业绩作出限定，保障了参股基金管理机构的资质。

受托管理机构有规模

《办法》表示，中央财政出资资金委托受托管理机构管理，政府部门及其受托管理机构不干预参股基金日常的经营和管理。受托管理机构将由财政部会同国家发展改革委通过招标确定。受托管理机构需满足的条件包括注册资本不低于1亿元人民币，从事创业投资管理业务5年以上，有至少5名从事3年以上创业投资相关经验的从业人员等。受托管理机构将负责对参股基金开展尽职调查、入股谈判并签订参股基金章程，同时也将向参股基金派遣代表，监督参股基金投向。此外，受托管理机构也需向创业投资备案管理部门进行附带备案。

傅认为，《办法》对于受托管理机构的要求较为严格。数据显示，目前市场中注册资本不低于1亿元人民币的创业投资机构数量相对有限，相信受托管理机构的竞争将首先在大型基金管理机构间展开。

激励机制市场化

《办法》规定，中央财政参股的创业投资基金每年可按照参股基金注册资本或承诺出资额的1．5％-2．5％收取管理费，在获得投资收益后，采取“先回本后分利”的原则，将增值收益的20．0％奖励参股基金管理机构。这种利益分配方式符合目前市场中市场化创业投资基金的运作，将对创业投资基金的参与起到积极鼓励作用。

与此同时，傅认为，《办法》的规定中也有并不十分明确的地方，例如第十二条要求参股基金管理机构应具有“至少有对3个以上创业企业投资的成功案例”，但是对“成功案例”却没有给予明确定义，相信类似情况或将在《办法》实施的过程中逐步完善。

VC有烦恼

2009年11月26日，发改委、财政部联合《关于实施新兴产业创投计划、开展产业技术研究与开发资金参股设立创业投资基金试点工作的通知》(下称“试点通知”)，拉开“国家队”――中央财政资金参与创投的序幕，是为此次暂行办法的雏形。

试点通知规定，国家资金与地方政府资金同进同出，除在基金章程中规定的条款外，国家资金不要求优于其他社会股东的额外优惠条款。

这一规定为政府资金以市场化方式参与创投事业做出了表率。

在此之前，很多地方政府主导设立的引导基金明确规定：一旦项目清盘，先保证引导部分的股份退出。这一同股不同权的规定影响了民间资本的积极性，也是早前诸多政府引导基金面临尴尬的重要原因之一。

而在偏市场化操作思路下，2009年底，创投“国家队”――中央财政资金即试水7省市，成立基金20只。其中，由发改委设立的国家产业技术

研发资金出资10亿元，资金来源于中央财政，地方政府配套资金12亿元，吸引民间资本70亿元。在试水之后，这一市场化思路在此次暂行办法中得到确认。暂行办法明确规定，“除参股基金章程中约定外，(中央财政出资资金)不要求优于其他出资人的额外优惠条款。”

最坏的情况下，当参股基金清算出现亏损时，首先由参股基金管理机构以其对参股基金的出资额承担亏损，剩余部分由中央财政、地方政府和其他出资人按出资比例承担。

上述VC坦言，从具体条文看，两部委仍选择比较市场化的操作方式，但对于基金管理人的激励措施，中央财政资金让利政策，较以前试点时有折扣。

东方富汇创业投资公司总裁阚治东几年前接触过政府创投引导基金，兴致勃勃而去，最后败兴而归。最大的感受就是，与国家队合作，需要解决好几个问题：

一是与政府合作时间耗不起。这其中有政府各项审批考察，需要耗费许多时间和精力；也有政出多门的尴尬，有一次他们忙活了多时，最后连入门资格都没有。

二是政府的钱来源于国资，其管理比较繁琐。阚治东认为，创业投资是高风险的投资，与国资管理“保值增值”的目标存在很大差距。

政府引导基金本身目标游离和相互抵触的结果是：创业投资是一项商业化的投资，强调的是市场化运作和高效率的决策机制，而国资管理体制则要求稳健为主，在这个过程中常常会出现政府之脚踩住市场之手的情况。例如目前很多地方对政府引导基金设定了繁琐的审批和考核环节，基金成立过程经常是费时耗力，而且成功概率降低，最终让很多社会其他投资者望而却步。

在很多投资人的眼里，深圳创投是市场化运作的成功典范。深创投刚成立时，深圳分管的领导就要求：国资管理部门不要把深创投当做传统的国有投资公司对待，在投资决策、投资管理、投资退出等方面要充分授权给经营管理团队，这也是当年深圳创新投资公司能够较高效率运作并获得成功的主要原因。

三是投资阶段要求的偏差。按照国务院通知的要求，引导基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资主要投资于成熟期企业的不足。当前，政府参股的引导基金都规定投资早期项目比例在60％以上，与其他投资者的投资意愿产生偏差。

这种偏差的产生是因为：政府引导资金强调投资的社会效益，而社会投资者追求的是投资收益。创业投资基金的专业管理团队一般拿到的三分之一是政府引导资金，三分之二是社会其他投资者资金，既要考虑政府层面上的要求，也不可能忽视社会其他投资者的想法，如果过于强调种子期、起步期项目，势必影响社会其他投资者与合作者的积极性，所以有vc建议，有引导基金参与的创业投资基金应对不同阶段的投资项目进行组合，兼顾政府引导资金和社会投资者的双重目标和利益。

四就是投资决策权的分歧。在早期的20只基金中，基金公司和政府之间经常为投资哪些企业而争执。比如基金公司觉得某些高新技术企业发展空间不高，不适合做风险投资，但还会碍于政府的面子，跟进投资。上述PE就告诉记者，他们在某省投了数十个项目，其中大多是陪衬，但如果不投那些政府推荐的公司，他们也无法得到一些优质公司。一般是，他们投了多少这样的公司，政府会配给一部分真正的优质公司。

五是市场化不彻底。事实上，在2009年首批设立的20只新兴产业创投基金，与最初的设想有一些差距。很多政府资金投入创投基金后，并没有投资，而是睡在账户上。有的是中央财政出资到参股基金账户一年以上，参股基金未开展投资业务的或者投资领域和阶段不符合政策目标的。

据了解，像在苏州这些地方，很多政府参股的创投基金也是在空转，因为没有募集到社会资金。很多民营资本认为，跟政府一起合作民营的利益保证不了。政府可能随时下红头文件，要求企业按照文件去决策而不是市场规则，所以民营资本对政府参股的创投兴趣不算大。

相关人士分析认为，一部分原因是因为以往这些产业投资基金的运作还不够市场化，另一个原因则是具体投向并不明确。针对这一现象，这次《办法》中规定，在上述情况下中央财政资金可无需其他出资人同意，选择退出，并且在基金章程中做好约定。