中央财政如何支持农村?

专家学者谈“三农”3

林毅夫教授提出五条建议：取消农业税和农业特产税，中央财政支付农村中小学教师工资，加大支持农业科研力度，建立全国统一的农产品市场，促进农民就业转移。

编者按：北京大学中国经济研究中心日前出版的简报上刊载了北大中国经济研究中心主任林毅夫教授的一篇文章，就当前农村政策的若干问题提出意见。

我国的三农问题近年来受到越来越多关注。党的十六大报告用了很大篇幅讨论三农问题。中央农村工作会议和最近召开的十届人大会议将三农问题的解决提到很高位置，认为农村工作是全党工作的重中之重，没有农村的现代化，就没有全国的现代化；没有农村小康社会的全面建设，就没有全国小康社会的全面建设。依靠从农业提取积累来支持工业发展的历史结束

2001年我国的农业总产值占整个GDP的比重为152％，2001年农、牧业税收收入总额为2858亿元，如果包括耕地占用税、农业特产税和契税则为4817亿元，当年我国的社会固定资产投资总额为3721349亿元，即使把农业各税都提高一倍用以支持工业建设，也只不过是使全社会的固定资产投资增加了13％。从这些数字的比较中，我们可以看到从农业提取积累以支持我国工业发展的阶段早已过去，工业发展所需要的积累必须来自非农产业的部门。经济是否到了以工业反哺农业的阶段

根据WTO的黄箱政策，我国政府对农民的收入补贴可以达到农业总产值的85％。目前我国政府的黄箱政策补贴只占农业总产值的33％，还有52％补贴空间可用，国内有不少专家主张应该把这个政策用足。2001年农业总产值为26180亿元，33％的补贴是864亿元，如果提高到85％，补贴总额可达2225亿元，比现在的水平增加1361亿元，农民每人可多获得171元的转移收入。据此，有些专家主张增加对工业部门的税收，充分利用黄箱政策来反哺农业。然而，我们是否真到了这个阶段?有四个理由让我认为，我国不能也不应该增加对农业的补贴。

首先，我国目前的财政收入无法支持这样大的补贴。2001年中央财政收入为858274亿元，按目前33％的补贴来计算，已经占中央财政收入的101％，如果加上地方财政收入78033亿元，也占到中央、地方两级财政总收入1638604亿元的53％。如果把黄箱政策的85％用足，其补贴的总额为2225亿元，占2001年中央财政收入的比例将高达259％，占中央和地方两级财政的总收入也达125％。2001年农村居民人均纯收入为2366元，如果我国政府将黄箱政策用足，农村居民人均纯收入将仅提高72％，而且，这样的政策会给国家的财政带来严重负担，挤压其他建设的支出，引发严重的后果。

其次，如果我们对农业进行补贴会导致农产品过剩，产生一系列棘手的问题。农产品一旦严重过剩，不是让这些产品烂在国内，就是低价卖到国外。我国的收入水平还达不到以财政补贴来支持让大批农产品烂在国内的浪费。如果把过剩的农产品低价卖到国外，从欧美的经验来看，将会引发一系列的麻烦。欧、美都对本国农产品进行补贴，出现严重过剩后都试图销到国外，这些年来欧、美之间互相指责对方将补贴的农产品倾销到自己的市场，这是欧、美之间外交、贸易摩擦不断的根源。维持良好的国际环境对我国未来二、三十年全面建设小康社会至关重要，对农业进行补贴必然会使我国陷入和欧、美同样的外交困境，不利于维持我国经济发展所需要的良好外部环境。

第三，如果我们对农业开始进行补贴，就很难取消掉，因为取消补贴往往会引发政治问题。日本的情形就是这样的。日本目前通货紧缩非常严重，前两年我国提出建立东盟10＋3自由贸易区倡议，这对日本扩大其工业品海外市场和投资领域、走出目前通货紧缩困境大有好处。然而，日本政府对我国的提议反应非常消极，因为尽管农业人口只占日本总人口的39％，农业GDP只占总GDP的2％，但是日本对本国的农产品进行高额补贴，如果日本加入这个自由贸易区，农业就会受到很大的冲击。农民是日本的一个重要政治利益集团，为了39％的农业人口的既得利益，日本政府只好放弃了一个可以使日本经济复苏的机遇。我国在农业保护的问题上绝对不要重蹈欧、美、日本的覆辙。

第四，对农产品进行补贴，在执行上非常困难。如果我们进行反周期补贴，也就是对自然灾害等造成的减产进行补贴，会产生严重激励问题。由于农业生产本身的特性，我们很难分辨一个农户减产是由于自然灾害还是其他人为因素，因而很容易出现故意减少投入造成减产而向政府要补贴的事例。如果我们直接对农民的收入进行补贴，从国外的经验来看，经常会出现应该得到补贴的农民实际拿不到补贴，拿到补贴的往往是各方面关系较好的中等收入的甚至是富有的农民。美国的农业补贴就是这样的情形，美国每个农户平均得到补贴是12500美元，而占农户总数10％的大农场平均得到补贴高达85000美元。中央政府财政支持农村的可行方式

从以上分析来看，我国政府现在没有足够的财力来增加黄箱政策的补贴，而且将来即使有足够的财力也不该这样做。那么，中央政府在财政上能采取哪些措施来支持农业、农村、农民?

取消农业税和农业特产税的可行性

2001年我国农、牧业税为2858亿元，耕地占用税、农业特产税和契税为1959亿元，农业各税合计为4817亿元。农业各税只占2001年中央政府财政收入的56％。2002年中央政府对地方政府转移支付的总额为7332亿元，如果地方政府不征收这一部分的税收，改由中央政府以专项转移支付来补贴地方政府因而减少的税收，则中央政府要增加的转移支付也才66％，如果只免除耕地占用税、农业特产税和契税，中央政府要增加的转移支付只有27％，所以，在财政上是可以承受得起的。如果一时尚不宜完全取消掉农业各税，农业特产税则应该优先考虑去掉。农业特产税不符合市场经济的公平原则，而且，这几年地方税务人员膨胀很快，和地方征收农业特产税等有很大的关系。经常因为这些税征收方面困难而增加税收人员，而为了养这些新增人员就只好增加税收，从而使税变得更难收，于是只好再增加更多人员，形成了一个恶性循环。如果取消了农业特产税，征税人员就可以大幅减少，农民的负担也可以进一步减轻。而且，我国应该大力发展劳动力密集性的农产品，才能有效利用加入WTO给我国农村经济带来的机遇，征收农业特产税不利于劳动力密集型农产品的发展。

以中央财政来支付农村中、小学教师工资的可行性

目前农村的义务教育以县为单位来管理，中、小学教师的工资靠县财政向农民征收教育附加税来支付，不足之额由中央政府转移支付来支持。但是各个地方常有挪用、拖欠教师工资的情形。我国目前小学教师的人数总共有5798万人，按照我国有2/3的人口在农村的比重来估计，粗略计算有380万农村小学教师，按照每人每月500元工资计算，工资总额为232亿元。初中教师为3348万人，按2/3的比例，农村有223万人左右，按照每人每月工资800元计算，工资总额214亿元，两项合计446亿元。如果完全由中央来支付，占2001年中央财政收入的52％。由于中、西部地区不少县的教师工资已经由中央财政来支持，实行这项政策，中央所实际要增加的支出少于上述的数目。

义务教育不仅表示学龄儿童有接受教育的义务，而且也意味着政府义务为学龄儿童提供教育。农村中小学教师的工资完全由中央政府的财政来承担，既体现义务教育的精神，也可以减轻农民的负担。而且可以通过建立专款、专账、专用的制度，避免出现县级政府挪用和拖欠中、小学教师工资的情形。目前各个县都将教师纳入到县的干部名册之中，由于每个县有三、四千教师，占了一个县干部的百分之七、八十，因此县政府增加机关人员难以明显体现出来，在一定程度上掩盖了政府机构的膨胀。一旦中小学教师不包括在县的干部名册中，县政府干部队伍的膨胀就容易察觉。

加大对农业科研的支持力度

我国在加入WTO以后，一些地区、一些品种确实面临着一些竞争压力。如大豆、玉米、小麦等土地密集型产品将面临国外进口产品竞争的压力。我以前做过一个农业科研优先序的研究，发现如果政府给予粮食农业科研足够力度的支持的话，我国的粮食还有很大的提高单产的空间，中国的粮食生产自给自足是没有问题的。同时，加入WTO，如果能够改善品种和质量，达到国际市场需求，对我国劳动密集型农产品的发展应该是一个很好的机遇。我国粮食科研、特别是水稻科研在全世界具有领先地位，然而在劳动密集型的农产品，如蔬菜、水果等方面的科研，和国际以及我国台湾省水平相比还有很大差距。政府应该加大对这些农产品的科研支持，同时可以与其他国家或地区包括台湾省进行合作，以提高我国的农业科研能力，提供优良的农产品品种，帮助农民更好利用加入WTO给农村经济发展带来的机遇。

建立全国统一的农产品市场

只有建立了全国统一的农产品市场，各个地区的农业才能根据各自的比较优势来布局。随着东部经济的发展，农产品生产成本提高，失掉比较优势，东部就会让出部分农产品市场。如果有一个全国统一的农产品市场，中、西部就能够从东部让出的市场中获益，形成东部拉动中西部农村发展的良性循环。如果国内市场分割，就会出现东部地区农业生产比较优势丧失以后，直接从国外进口农产品，和国际市场形成循环。要是中、西部农村无法分享东部发展带来的好处，东、中、西部的差距就会不断扩大。所以，政府应该主动、积极地大力推动全国统一的农产品市场的建设。全国统一市场有赖于硬体条件，包括道路、通讯、运输、仓储等基础设施的建设，这些建设可以采取两条腿走路的方式，有些由各级政府的财政支持，有些可以由国内和国际民间资本来投资。全国统一市场还有赖于软体条件，包括市场中介、信用、法律等的建设，在软体建设上政府也应该发挥积极作用。

创造有利于农村劳动力向非农产业转移的条件

从长期来讲有如下几点政府需要考虑：第一是解决农民的户籍问题。户籍制度不改革，进城农民就无法享受和城市居民同等的权利。第二是土地的问题，在农村实行永佃制是一个可行的办法。土地产权属于集体，使用权属于农民。进城农民可以将土地出租，获得进城就业和创业的资金；他们万一失掉城市工作，还可以回到农村务农，既有利于发展，也有利于稳定。第三是制定按比较优势发展的战略。只有这样才能创造更多的就业机会，满足城市新增加农民进城就业的需要。

前面三点是促进农民就业转移的长期性措施，短期内则必须克服当前的通货紧缩，解决生产能力普遍过剩问题。只有解决通货紧缩问题，使国民经济恢复正常运转，增加非农产业的投资和就业机会，农民向非农产业转移才能有序和持续，农民收入才能保持和城市居民大致相等的增长。