时间：2022-05-10 04:12:26
《中国农村初级卫生保健发展纲要(2001～2010年)》为9亿农民的医疗保健描绘了动人的前景，但如果不能很好地落实，难免会成为一纸空文
2002年6月10日，由中国卫生部牵头，联合国家计委、财政部、农业部、国家环保总局、全国爱卫会、国家中医药管理局等六个部委，正式公布了《中国农村初级卫生保健发展纲要(2001～2010年)》（以下简称《纲要》）。根据这份《纲要》，中国农村初级卫生保健在未来10年内的总目标是，“通过深化改革，健全农村卫生服务体系，完善服务功能，实行多种形式的农民医疗保障制度，解决农民基本医疗和预防保健问题，努力控制危害严重的传染病、地方病，使广大农村居民享受到与经济社会发展相适应的基本卫生保健服务，不断提高农民的健康水平和生活质量。”
此《纲要》事关占中国人口70％的9亿农民基本医疗保健问题，一经出台，引起了人们广泛的关注。但毋庸讳言的是，在这份文件出台的同时，中国农村的医疗保障体系的现状却至为脆弱，合作医疗体系几乎处于瓦解状态，三级医疗保健网名存实亡，农民因病致贫、因病返贫的现象比比皆是（参见《财经》2002年4月20号《农村医保风雨飘摇》）。这份《纲要》最终能在多大程度上“普照”9亿众生，只有时间能够检验。
雄心勃勃的计划
据了解，在这份《纲要》中，卫生部等部门提出了农村医疗卫生到2010年应实现的具体指标：乡村医疗机构的覆盖率（居民步行或乘车30分钟能够达到医疗机构的村所占比例）东部地区为100％，中部地区为90％，西部地区为85％；计划免疫接种率按东、中、西部地区排列分别为95％、90％、85％；自来水普及率分别为75％、60％和50％。到2010年，反映居民健康水平的婴儿死亡率、孕产妇死亡率分别以2000年为基数下降五分之一和四分之一，农村人口平均期望寿命在2000年70.8岁的基础上增加1～2岁。
记者注意到，《纲要》还提出了疾病预防控制、基本医疗服务、妇幼保健、改水改厕、健康教育和健康促进、卫生监督、中医药和农民医疗保障制度等八个方面的主要任务，其中包括一些以前在农村卫生工作没有提及的新任务，如在疾病预防控制方面要“加强精神卫生工作，防止各种意外伤害”，在基本医疗服务方面要“规范医疗服务行为，为农村居民提供安全有效的基本医疗服务”等，而对农民个人在实施初级卫生保健中的责任，《纲要》还特别指出，“广大农村居民也要承担起保护自身健康的责任，移风易俗，摈弃陋习，加大对自身健康消费的投入，积极参与初保工作。”
“这些新任务都反映了时代进步的要求。”在对比以前农村卫生工作中的主要任务时，卫生部基层卫生与妇幼保健司官员张朝阳这样评价新出台的《纲要》。
“这的确是一个雄心勃勃的计划。”香港《南华早报》在6月11日的头版对新出台的《纲要》评价道。
据卫生部基层卫生与妇幼保健司提供的数据，2000年农村孕产妇死亡率接近十万分之七十，婴儿死亡率为千分之三十二左右。由于医疗服务水平相对落后，农村的孕产妇和婴儿的死亡率仍高于全国和城市水平。而据卫生部的一份统计数据表明，为了降低农村孕产妇死亡率，仅2000年至2001年的一年时间里，有关部门的开销已达2亿元。卫生部一位不愿透露姓名的官员对记者说，“你可以想像，要达到新的目标将要花费多少钱。”
但是，张朝阳在接受记者采访时，却对农村初级卫生保健的前景充满信心。他表示，中国于1990年开始实施农村初级卫生保健工作，在过去的10年中，广大农民的健康水平和生活质量已得到明显提高。“以环境卫生的改善为例，农村自来水普及率和卫生厕所普及率分别从1996年的45％和20.9％提高到了2001年的55％和46％。”张朝阳对记者说。
七部委各有其责
与以往相比，这份《纲要》还有一个特点是，它是由七部委联合的。《纲要》也对各级政府和部门应在农村初保工作中扮演的角色作出了明确规定，并要求各部门将其纳入政府工作目标，根据重点与难点制定实施方案。
《财经》获悉，按照《纲要》的要求，联合《纲要》的各部门要各司其责――卫生部门要做好初保工作的综合管理、业务指导和质量监督，并加强农村卫生网络建设，加大卫生监督监管力度；发展计划部门要将农村初保纳入国民经济和社会发展规划，加强农村基础卫生设施建设；财政部门要调整支出结构，加大对农村卫生的投入力度，切实落实各项财政补助政策；农业部门要加强对人畜共患病的预防控制，配合做好农民医疗保障制度的实施；环境保护部门要加强对农村环境的监测和监管，严格监控污染物的排放，加强对饮用水源的监督管理，推进农村环境综合整治，努力提高农村环境质量；爱国卫生运动委员会要负责改水、改厕的规划实施；中医药部门要制定切实发挥中医药在农村的优势与作用的具体政策措施，在农村卫生技术人员中加强中医药知识和技能的培训，推广农村中医药适宜技术，规范中医药服务。除此之外，教育、民政、人事、劳动和社会保障、建设、水利、文化、计划生育、广播电影电视、药品监督、扶贫办等部门机构“也应根据职责，落实有关措施，支持做好农村初保工作”。
“虽然这次部门间各尽其责的合作有别于以前松散的合作关系，但最关键的是要提高政府执行政策时的自觉性。”中国社会科学院研究员王延中接受《财经》采访时表示。
财政支持的力度
记者在采访时得知，早在10年前这个夏令时节，即1992年7月，为实现“2000年农村人人享受卫生保健”的目标，中国政府曾对农村初级卫生保健工作进行了一次全国性的大规模审评。“2000年人人享有卫生保健”是世界卫生组织在1977年提出的全球性战略目标，目的是使人人都能得到最基本的、体现社会平等权利的、百姓和政府都能负担得起的卫生保健服务。中国政府在20世纪80年代加入世界卫生组织后也认可了这一目标，并将它列为2000年中国社会经济总体目标的组成部分。
据中国社会科学院研究员王延中介绍，为了实现当初制定的目标，中国政府对卫生防疫、妇幼保健、爱国卫生及人民健康确定了13项具体任务指标，并制定了试点、推广和普及等三个阶段的具体实施规划。对于此次工作成效，卫生部此次在公布《纲要》时特别指出，“经过努力，我国农村已基本实现了1990～2000年初级卫生保健阶段性目标，即‘2000年人人享有卫生保健’的初级阶段性规划目标”。
而据王延中介绍，社会科学院进行的一项调查统计表明，除了合作医疗，其他11项指标基本达标。
在王延中看来，目前中国农村的医疗问题首先是医疗保障体系问题。从20世纪90年代开始，中国大部分农村地区出现了民营的医疗机构，没有市场效应的基本公共卫生保健项目则处于市场失灵的状态。王延中认为，民间经营的医疗机构不能取代公共卫生设施，为了解决农村缺医少药的问题，并将服务的可及性扩大，国家必须承担起应负的责任。
“政府财政支持的力度上仍然不够。政府对于有政绩效果的市政设施投入有热情，而对社会投入产出和效果不明显的医疗保健机构缺乏兴趣。如果仅有一份《纲要》在手，而在实施过程中不能很好地落实，这份文件难免会成为一纸空文。”王延中意味深长地说。