一座堤坝的防护史

2010年6月27日下午4时,唱凯堤决口合龙,脱缰达六天的抚河重归乖顺。很快,圩堤内洪水消退,村民陆续返还家中。

抚河决口是迟早的事。“即使唱凯堤不决(口),其他段的堤坝也会倒。它决口反倒缓解了整个抚河大堤的压力,”抚河唱凯大堤溃堤7天后,江西省抚州市一名官员对《财经》记者说。

作为江西第二大河,抚河在历史上溃堤多次,险情迭出。350公里长堤坝多次修葺,然而历次除险加固并未让抚河大堤固若金汤。工程分管、划界而治却缺乏责任归属的管理,恰恰成了抚河堤坝最大的“人患”。

堵缺补漏18年

作为江西省第二大河,抚河系鄱阳湖水系主要支流之一。该地区属亚热带季风气候区,每年4月-6月冷暖气团在此交汇,当冷暖气团较强,且势均力敌时,往往造成持续时间较长的大雨和暴雨天气。

抚州市的大洪水大多集中于4月-7月上旬。据史料推算,抚州市较大水灾每4年左右发生1次,小的洪涝灾害几乎每年都发生。

建国后,该流域内发生了数次大洪水,分别发生在1953年、1962年、1982年、1989年、1998年、2002年,其中以1998年洪水最大,当时唱凯堤所在重要水文监测站廖家湾,实测流量为6460立方米每秒――而这次,6月21日下午4时实测洪峰流量达到7180立方米每秒。

作为抚州市惟一一座保护面积10万亩以上的工程,源于唐代的唱凯堤全长81.8公里,所保护的6个乡镇,人烟稠密,农业发达,是抚州地区最大的平原和粮食高产区。

新中国接管的抚河圩堤,绝大多数是沙基,堤身高度与断面均不够标准,隐患险情多,外坡堤岸受洪水激流冲刷,损塌严重,抗洪能力很差。

今天的唱凯堤居民时常追忆的是1982年洪水。唱凯堤初期仅能防御8年一遇的水灾,后参照1982年6月抚河出现的高水位,加高加固,如今的防洪标准则是20年一遇。由原抚州地区水电勘测设计院(2000年改名为抚州市水电勘测设计院)提供设计书,抚州市政府于1992年至1997年对唱凯堤进行了部分堤段的除险加固。

1998年6月,抚河再次出现特大洪水,唱凯堤多处发生漫顶。当年8月,抚州市水电勘测设计院重新设计唱凯堤除险加固工程。11月,江西省水利厅将该工程列入抚河整治防洪工程除险加固子项目中,加固工程于当年12月2日动工。此次施工为唱凯堤一期工程。

之后唱凯堤各期工程分别于2000年、2001年、2002年、2005年、2008年进行。至2009年12月,抚州市临川区唱凯堤除险加固工程完成中央总投资3068万元,部补投资300万元,省补投资170万元,地方自筹资金3959.64万元。

然而,抚州市水电勘测设计院副院长、高级工程师季晓声在抚州市“6・21”抢险救灾新闻会上表示,虽然唱凯堤的设计标准为20年一遇,但堤防现状大部分没达到标准,“国家投入还是有限的,而地方资金投入也不足”。

这些资金陆续投入,做的都是堵缺补漏的工作,抚河防护堤一直没有进行全面而彻底的修建。到了2009年,抚州市水电勘测设计院认为,由于唱凯堤堤线长,之前编制的设计报告存在漏项。2009年12月,抚州市水电勘测设计院编制出《抚州市临川区唱凯堤除险加固初步设计报告》。该报告预算工程款为2.2亿元。

就在这份报告的审批过程中,唱凯堤溃决。

谁的唱凯堤

《财经》记者多方了解发现,村镇居民和水利主管部门对目前唱凯堤的维护工作均有怨言。

1958年,唱凯大堤在抚州市范围内成立首个堤防工程管理站。1993年,管理站更名为抚河河道堤防管理局,由水利部的两名水管司副司长亲自为其挂牌。此后7年,该局的职权放大,以唱凯大堤为主,兼管其他支堤。

这一段时间,抚州市对堤坝的整治、修护和管理,采取的是官民共治、划片分区的方式,该堤主要依靠基层干部征工,组织村民除险加固。每逢汛期,抚河堤附近的村民要出“义务工”防护堤坝。

罗针镇村民向《财经》记者回忆称,那时村内每户成年人,平均每年要在汛期出工10次,“用肩来挑土,对堤坝加固加高,因为涉及自家安全,没人偷懒,修护工程做得很细,当时的堤坝较为牢固”。

此外,村民还采用钻孔方式以探虚实。具体做法是,以50米为间隔,先对抚河堤坝进行钻孔,再灌入水与泥沙。如果水与泥沙俱下,证明此段堤坝是空的,需标记后及时上报防汛指挥部门,让其派出专业维修队用水泥修护。74岁的唱凯镇村民涂友昌,参与修堤多年,他回忆称,当时每位村民都曾用肩从很远处挑土。

上世纪末期,村民“义务工”取消,取而代之的是水利部门或基层组织找承包方来护堤。村民认为,自此开始,大坝工程缺乏有效监管与有利防护。

临川区罗针镇副镇长黄斌告诉《财经》记者,自“村民义务工”取消后,该镇所负责的抚河堤罗针段防护工作,主要交由18个所辖村委会来做。

附近村民对唱凯堤除险加固工程颇有不满。唱凯堤有村民称,近十年来,堤坝监管和修护不够。每年只能看到承包此段工程的队伍象征性来此修坝,“比如承包商只是用四轮车将土运到堤坝上,卸完后就走”。除此以外,村民还能在汛期时看到乡镇或村干部来到堤坝上“偶尔走走”。村民认为,划界而治和责任分管,本是很好的构想,却因实际操作中执行不力而未能尽如人意,“很多人都做,最后谁都不做”。

罗针镇镇委副书记游华龙称,除险加固款项不会直接落实到村镇,而是由上级雇佣工程队以承包某一段圩堤的方式来进行修护,包括每年冬天对堤坝的加高加固工程。

2006年,除险加固工程终于开始市场化运作。

这一年1月,抚州市开始实施水利工程管理体制改革,称要实行水利工程的管养分离,建立水利工程管理运行维护责任制,将任务分解到管理人。

而唱凯大堤附近村庄的村民告诉《财经》记者,自2004年至今,大堤再也没有在每年汛期加高加固,“连工程队都没再来了”。

抚州市临川区水利局副局长黄克华承认,河堤虽然分段到各个村镇,但落实情况并不尽如人意,有村镇对于本身利益不直接的堤段维护不够;目前水利局还需要对此加强管理,“需要让责任更到位”。

防洪资金贫血

对于唱凯堤修护中出现的问题,抚州市相关部门的官员和专家更多提到的是资金匮乏。6月26日,季晓声表示,他所在的抚州市水电勘测设计院之前设计的除险加固方案主要是围绕最危险的堤段进行,唱凯堤范围有80多公里,需要加大投入才能完成所有达标要求。

2010年6月26日的抢险救灾新闻会上,抚州市副市长黄赛荣说,决口于6月21日的唱凯大堤,设计标准为抵御20年一遇的洪水,但因资金短缺,多处堤岸并未达标。

历史上,抚河修护的资金筹备分为不同阶段。民国时期,主要依靠“征工”和政府的直接投入,此外还有一部分贷款。建国以后,防汛经费的来源改为“群众自筹为主、国家补助为辅”。

时至今日,生活在抚河堤坝附近的村民仍需每年上缴防汛费用。抚州市罗针镇、唱凯镇村民称,目前每年村民须上缴费用30元/人,名为“一事一议经费”。罗针镇副镇长黄斌说,此笔经费用于抗洪防汛,以及修路、植树等,其中购买防汛物资占很大比重。而村民却认为:“公粮、农业税都已经免了,种粮还会有补助,为什么河堤加固还要村民来负担?”

防汛物资储备也分为群众自筹和国家计划两类,其中以群众自筹为主。每年抚州市各地区作出计划,分配群众利用冬闲季节,编织草袋、挑砂石和预备土,物资最后由县乡储备。江西省水利厅每年要下达防汛元钉、铁钉指标约28吨,地区计委安排防汛用燃油,草袋由各县自行购买和储备。1995年后,防汛用燃油等物资改为市场购买。

自1951年至2000年期间,近50年的防汛总经费为6527.41万元。即使是国家下拨的防汛经费,仍需地方“配套”资金。

1996年3月,抚州市政府按照江西省政府有关文件精神制定的《防洪保安资金征集、分配、使用和管理意见》规定,地直机关、团体、事业单位在职职工应缴纳的防洪资金由地区财政局。

所收资金扣除业务费后,50%进入江西省财政“防洪保安资金专户”,余额按60%、40%分别存入市、县(区)财政“防洪保安资金专户”。各县(区)财政部门每月将资金及时上缴至省和市。

据统计,自1996年至2000年,抚州市共征集该笔款项1050万元。江西省抚州市一位官员告诉《财经》记者,近年来,此笔款项的征收则没有定额,主要根据各单位经济能力而定,一些“富”部门每年会拿几万元,一些“穷”部门只拿出数百元,多则上千元。

而且,此笔款项的分配,已变为从各部门直接下放至各基层组织,“如果我们不给,村委会直接找到我们单位来要”。

在村民看来,这些钱对于需要除险加固的堤坝,是杯水车薪。他们更关心国家下拨的水利“专项资金”。按他们的理解,“每年都下拨了很多”。但抚州市水利局相关人士称,这些钱还是太少,仅能用于抚河堤坝的应急工程。

抚州市下辖乡镇几位主要干部向《财经》记者表示,国家专项资金均由国家下发至省、市,并由市级水利局支配,根本到不了乡镇一级。近几年,市级水利局直接雇佣工程队,以承包的方式防护堤坝,乡镇只在工作上“配合一下”。

据其所述,如专项资金未到位,或是没有工程队来修护,每逢汛期,乡镇干部会将修护、监管责任摊派给各个村委会,并从每年的乡镇财政中拿出少部分资金用于防汛。

罗针镇的黄斌介绍说,在管养分离改革之前,如没有专项资金,镇上会从乡镇财政收入中拿出数万元到10万元资金来对堤坝进行维护。受访的镇官员认为,每年的水利维修费用对乡镇而言,都是一笔很大的负担。

村民们质疑这些款项是否真的用到修护堤坝上,在他们的印象中,“多年未见承包队,抚河堤的部分堤段失修很久了”。而在《财经》记者采访期间,抚州市水利局方面始终未对资金使用分配情况给出明确回应。

黄克华还认为,抚河流域的水土保持没有控制好,河道泥沙沉积量多,对河堤防洪压力很大。抚州市现有水土流失面积4602.79平方公里,占全市土地总面积的24.46%,水土流失治理任务十分繁重。

这类情形在江西普遍存在。2010年4月,江西省水利厅介绍说,江西省第三次土壤侵蚀遥感调查表明,江西水土流失总面积为3.35万平方公里,占土地总面积的20.03%。

控制水土流失,相比于治理河堤而言是一项更为艰巨的工程,需要投入更多的资金,甚至于需要改变当地农业结构,才可能取得成效。对于江西省和抚州市来说,当前均不具备这一条件。

在这样的情况下,唱凯堤即使每年修护,也仅是头疼医头、脚疼医脚,2010年夏季的洪水,终于让积弱的大提防护“溃不成军”。

目前,唱凯堤居民希冀2.2亿元的新除险加固工程能够解决更长远的问题。在6月28日抚州“6・21”抢险救灾第四次新闻会上,抚州市水电勘测设计院院长张沪玉表示,整个唱凯大堤的除险加固规划设计工作已启动,将按抵抗20年一遇洪水的标准执行,并争取能达到50年一遇洪水标准。