优化流动人口结构 提升人力资源素质

人力资源的结构和素质，一定程度上影响和决定着一个地方的产业层次和城市水平。在转型发展关键时期，尤其需要重视人力资源结构优化，以此加速推进产业转型升级、城市能级提升。近年来，随着工业化、城市化的加速推进，外来流动人口已成为绍兴经济发展和城市建设不可或缺的主力军，更是优化区域人力资源结构的关键所在。最近，我们就如何优化流动人口结构、加快提升区域人力资源素质这一课题进行了专题调研。

绍兴市流动人口的基本情况

据统计，截止2012年底，绍兴全市一年内登记流动人口191？郾97万人，占到整个常住人口的38？郾8%。从基本面看，有以下几个特点：

变动性大。主要是指不同年份之间，流动人口增减数量差异较大。近六年中，2007年、2008年和2011年流动人口增速超过30%，其中2011年增加44？郾6万人，增长32？郾4%，高出全省18？郾8个百分点，增幅居全省第一位，而其他年份基本在平稳状态下运行，相比之下，今年增幅将有明显回落。

流动性强。主要表现在两个方面：一是2012年16至49周岁的流动人口达139？郾7万人（不包括在校学生7？郾2万人），占到流动人口的89？郾8%，具有较大的不稳定性。二是整个流动人口中，2012年从省外流入本市的人口134？郾36万人，占到总流动人口数的86？郾2%。

低学历多。从调查情况看，流动人口中高中以上学历的有20？郾5万人，占到流动人口的13？郾2%；初中及以下学历的有134？郾98万人，占到流动人口的86？郾8%。也就是说，90%左右为初中及以下低学历劳动力。为此，2010年绍兴市每10万人中具有大学程度6997人，为全省平均水平的3/4，居全省第六位。

集中度高。主要指90%左右的流动人口集中在重点区域和重点行业。一是目前绍兴市流动人口从事的职业，主要集中在生产制造加工（70？郾65万人，主要分布在纺织、印染、化工等行业）、工程施工（9？郾42万人）、自谋职业（8？郾08万人）、餐饮服务业（3？郾19万人）、其他商业服务（3？郾77万人）、其他职业（52？郾32万人）等六类，占在册总数的95？郾28%。二是流入区域主要集中在全市经济较发达的42个重点乡镇（街道），共有136？郾12万人，占总数的87？郾5%。

当前流动人口工作面临的困难

引进难。从2008年开始，我市已先后出台9个关于人才方面的政策，加大对人才引进的支持力度，但总体效果不甚理想。一是总量上缺口较大。据调查，2012年我市重点产业人才总需求18487人，仅先进装备制造业就需人才4494人。每年需引进的高层次人才3000人左右，实际引进的往往不到65%，远远满足不了需求。二是结构上文化程度较低。据第二次经济普查显示，目前我市单位从业人员中研究生、本科、大专以上学历分别占从业人员的0？郾3%、5？郾2%、9？郾1%，分别低于全省平均水平0？郾3、2？郾5、2？郾9个百分点。三是技能型人才短缺。2012年我市技能劳动者总量为105？郾19万人，其中高技能人才22？郾09万人，占技能劳动者比重为21%，虽比2010年的17？郾8%提高了3？郾2个百分点，但相对于其他领域而言，技能型人才引进难度依然较大。四是科技人才比例偏低。2011年末全市每万人口科技活动人员数102？郾96人，虽然总量全省中等偏上，但省年度科技进步统计监测评价报告显示，我市每万人口科技活动人员仅提高7%，每万人口R&D人员增长8？郾2%，增幅分列全省各市第10、第9位。

留住难。据测算，未来8年，绍兴平均每年减少户籍劳动力人口在3万人以上。想方设法把引进的人才和在绍就读大学生留住，让在外绍籍大学毕业生和众多越商实现回归，具有十分重要战略意义。现实表明，这方面有很大欠缺。一是每年引进高层次、高技能人才，真正能安心留下来工作创业发展的所占比例不高。二是统考统招的在外绍籍本科生回归比例大约在50%左右（每年大约9000人左右），一些名牌大学的回归率更低。如2012年绍兴考入浙大276人，浙大毕业回绍兴的62人，回归率只有22？郾5%，北大、清华等大学毕业生回绍兴工作则更是微乎其微。三是绍兴现有的7所大专院校，2012年毕业生14635人，其中非绍兴籍12761人，但留在绍兴地区就业的只有714人，仅占5？郾6%，相比杭州2010年的22？郾1%有很大差距。四是在省外就读、经商的绍籍学生和越商很多。据统计，市外越商有约60万人，占绍兴户籍人口的13？郾7%；在京、在沪的2013届绍兴籍硕博士毕业生就有近1000名。这些都是宝贵的财富，要想办法让他们回归并留下来。

转移难。在城市流动人口中，本地农民也占了一定比例，但在城镇化过程中，同样存在土地城镇化速度快于人口城镇化的问题。2000—2012年，我市建成区面积增长了83？郾9%，而统计城镇人口只增长10？郾4%。主要原因：一是优厚的村集体福利影响了村民变居民的意愿。一些村级集体经济殷实村的村民，怕享受不到原有的村集体福利，因而不愿意转换身份（由村民变成居民）。二是土地流转利用率不高，阻碍了农村剩余劳动力的释放。到2012年底，我市农村土地流转面积累计103？郾3万亩，流转比率55%，但规模经营比例不高，50亩以上的经营户3113户经营土地39？郾29万亩，只占全市农民承包土地面积的25？郾7%和流转面积的46？郾9%。同时，土地流转后社会化服务程度偏低，进入农业合作社的农户5？郾62万户，仅占农户总数的4？郾7%。三是发达的家庭工业牵制了乡村劳动力转移。截止2012年底，全市共有小微工业企业（不含个体工商户）31239家，占工业企业总数的97？郾8%，这些企业有相当一部分集散在乡村。如2011年在乡村从事制造业的人员有56？郾4万人，占到整个制造业从业人员的44%。发达的家庭作坊式工业，使许多农村劳动力都不愿意转移出来。

我市流动人口素质

偏低的原因分析

近年来，不断壮大的流动人口，对加快城市化进程、推进经济社会发展等做出了积极贡献。2011年，绍兴人均生产总值突破1万美元，2012年城市化水平迈上60%台阶，这其中占总人口四成左右的流动人口起着积极的作用。但与同类城市和发展要求相比，绍兴市流动人口整体素质偏低特征十分明显，一定程度上制约了经济社会的提升发展、转型发展，因此，有必要对此进行分析与研究。

产业层次低，起着决定性作用。产业结构决定着人力需求。绍兴市企业大多从乡镇企业起家，以劳动密集型为主，这一企业发展格局，决定了绍兴市产业整体水平和吸纳劳动力的素质偏低。一是我市产业以及工业多样化指数均低于全省。三次产业中，工业占比达到48%，其中纺织业占工业的35%；服务业占比41%，低于全省4个百分点。二是产业层次总体处于低端水平。工业以纺织等传统产业为主，传统行业占比达76%；服务业以批发零售等生活业为主。如占工业经济“半壁江山”的纺织业，目前从业人员大约有60多万，其中流动人口就占了八成左右。三是低水平、粗放型的产业结构，制约了我市高素质人才的引进，决定了单位面积产出水平。2011年，绍兴专利授权指数比上年下降3？郾7%，是全省唯一负增长的地市；2012年，每平方公里生产总值4385万元，低于嘉兴市（7369万元）和宁波市（6647万元）。

城市能级低，有着根本性影响。对高素质人才是否有吸引力，城市的发展环境、创业环境和生活环境十分重要，也就是一个城市的能级问题（主要指基础条件、商务设施、研发能力、专业服务、政府服务和开放程度等六个方面）。绍兴市虽有一定知名度和影响力，但城市能级与周边城市相比，存在一定差距。一是绍兴市区面积、人口在全省十一个城市中列第11位和第8位，特别是夹在杭州、宁波两大“都市圈”中间，绍兴城市洼地效应明显。二是中心城市首位度不够突出。尽管市区经济密度为1？郾63亿元/平方公里，居全市首位，但GDP总量在六县（市、区）中仅列第三位。特别是一市一区的城市空间，导致中心城市综合服务功能不全，集聚高端要素能力不强。三是与沿海地区的同类城市相比，同质化的政策环境、地理区位、产业结构，很难彰显出绍兴吸引人才的优势；另一方面，尽管绍兴现有7所大专院校，每年有近1？郾5万名大学毕业生，但相比周边先进城市，哪怕是国内同类城市，在这方面都没有什么优势，这在一定程度也制约了人力资源素质的提升。

政策效应低，事关能动性发挥。绍兴在人才方面出台的政策总体上算是比较多的，但与其他城市相比，无论是力度、还是针对性上都存在一定差距。一是支持力度上有差距。如支持大学生创业，我市补助市级大学生创业园最高30万元，而宁波最高为100万元。二是政策细分上有差距。如2011年杭州专门就吸引文化产业人才出台政策，宁波市也专门出台了加快先进装备制造业发展的若干意见，对装备制造业人才专门进行了详细规定，而我市尚无专门针对主导产业细化的人才政策。三是政策成效上有差距。如绍兴的院士工作站建设跟经济总量只有我市1/10、人口只有我市1/5的金华东阳市相差无几，目前，我市有省级院士工作站3家，东阳3家；绍兴开展科研合作项目57项，东阳为44项；绍兴获得发明专利34件，东阳30件；绍兴培养中级以上人才164名，东阳94名。同时，也存着同城不同策的情况，如我市2006年出台人才公寓租赁政策，规定只对市区以外应届本科以上毕业生，如何把市区或市区籍在外大学毕业生纳入政策范畴也可做进一步探索。

提升区域人力资源

素质的对策建议

人力资源是第一资源，对绍兴市来讲尤为突出。一是绍兴总体规划明确2015年全市人口总量要达到575万人，到2020年突破600万人，也就是每年要增加6万人左右，而2012年自然增长人口只有3378人。二是近年来全市每年施工产业项目达2500多个，新增的固定资产在500亿元以上，这些投产建成的项目需要大量劳动力，但绍兴人口老龄化问题突出（我市自1987年起就进入老龄化社会）。三是要完成干好“一三五”、实现“四翻番”的战略任务，实现加快建设经济繁荣、生活富裕、风尚文明现代化绍兴建设的战略目标，必须千方百计提高单位面积产出水平和劳动生产率水平。因此，在推进现代化绍兴建设进程中，必须切实强化“人力提升、人才优先”理念，坚持提升人力资源素质与提升发展水平、提升城市能级并进，适度扩大人力资源规模与不断优化人力资源结构并重，把优化流动人口结构作为提升区域人力资源素质的关键环节来抓，以此促进产业结构优化和城市水平提升。具体就是着力加大“统”的力度，切实做好“引、留、挤、转”的文章，力争到2017年绍兴市每10万人中具有大学程度人数达到全省平均水平，流动人口中高中以上学历占比达到20%以上。

高度重视强化“统”的工作。一是从战略高度来研究和加强人力资源工作，把强化人力资源工作作为党政一把手工程来抓，专门成立人力资源优化提升工作领导小组。二是研究制定绍兴市人力资源发展中长期发展规划，出台有关意见，明确今后5—10年的人力资源优化提升具体目标任务。三是建立健全人力资源工作目标责任制及考核实施办法，把各项目标任务分解落实到岗到人，并列入党政领导班子考核的重要内容。四是推进人力资源信息化建设，按照“共建共享”原则，协调公安、计生、劳动就业、卫生、民政、住建、教育、流管办等相关部门按照流动人口信息采集标准，建立统一的人力资源基础数据库，建立健全人力资源统计和定期制度。五是创新人力资源培养开发、评价发现、流动配置、激励保障机制，成立人才政策评估专家委员会，对各类人才政策年度实施情况进行评估完善，形成更具比较优势、绩效水平的人力资源发展政策体系。

全力以赴做深“引”的文章。一是进一步加大人才引进的扶持力度，重点研究领军人才和创新团队研发项目产业化扶持政策，完善人才住房保障政策，细化明确享受购房补贴对象和标准，全面落实高层次人才“绿卡”制度和24个服务办理细则。二是实施人才工作量化考核，突出人才工作的增量考核，提高考核的科学性和针对性。三是编制《绍兴市十大产业及相关产业高层次人才需求目录》，不定期地组织重点企业“走出去”开展大规模招才引智活动，大力引进一批符合绍兴市产业转型升级和科学发展需求的高层次、高技能人才。四是探索建立“民营企业家+科技人才+民间资本”人才开发模式，重点组织企业约海外人士洽谈对接，在“人才+项目+平台+资本”的人才链式集聚上实现新突破。五是充分利用绍兴高新区、袍江新区等部级开发区的平台优势，打造一批市级人才基地和海外高层次人才创业创新基地，为各类人才来绍兴创业创新提供施展才华舞台。六是积极推进与国内外知名大学的战略合作，创新搭建企业与高校院所对接平台，依托知名大学的“人才驿站”引进高层次人才。七是制定实施人才中介服务业集聚发展政策，集聚一批知名人才中介机构，扶持一批高端人才服务项目，促进高端人才市场优化配置。

想方设法做足“留”的文章。一是进一步放宽大学生创业准入条件，加大对绍兴高校毕业生创业资助和扶持力度，积极实施大学生创业行动计划，定期组织创业论坛、创业成果展示、创业成果评选等活动，激励高校毕业生自主创业。二是加强高校毕业生推介交流服务，定期举办公益性高校毕业生就业交流会，定期就业信息和政策信息，重点组织好校企见面会、网络招聘会、专项校园招聘会等，着力扩大大学生就业信息渠道。三是大力推进校企合作，以定向培养企业高技能人才和各类紧缺人才为重点，引导高校结合自身优势和特色开设与我市主导产业密切相关的专业，切实优化提升本地企业劳动力结构和素质。四是积极实施“越才回归”工程，建立绍兴籍高端人士信息库、绍兴籍硕博士联络站，研究制定相关扶持政策，特别对“985”高校绍兴籍硕博士回归出台倾斜性优惠政策，鼓励更多的绍兴籍优秀毕业生回乡就业创业。五是深入推进“越商回归”工作，加强异地商会沟通联系，加快镜湖新区“越商总部基地”、滨海新城“越商产业园”等总部经济和产业基地建设，努力为越商回归提供更直接的发展舞台。六是进一步优化服务环境，切实解决好人才的住房、家属安置、子女就学等问题，真正做到用事业留人、感情留人、待遇留人，充分激发各类人才的积极性。

不失时机做好“挤”的文章。一是切实推进“机器换人”，着力摸排一批单位产出水平较低的低层次劳动力密集的产业或行业，并出台政策鼓励或倒逼企业改进工艺流程、提高装备水平，切实减少低端劳动用工。二是积极推进“以业控人”，提高各类市场准入门槛，积极淘汰、转移与城市功能定位不相符合的低端产业，对吸附大量低端流动人口的小企业实行清理和限制，对城乡结合部见缝插针的低端服务业实行疏堵结合政策（如废品回收、流动性大排档、人力三轮车等），以此来减少低端流动人口。三是着力推进“以房管人”，完善《绍兴市区居住房屋出租登记管理办法》，建立健全以出租房屋管理为重点的综合执法长效机制，并借势“三改一拆”工作，加大对城郊镇村违建房的拆控力度，保持露头即打的高压严管态势。四是深入推进“以证控人”，严格按照规定办理流动人口《居住证》，启动IC卡式居住证试点工作。五是全面推行积分制管理制度，建立梯度累进的公共服务享受机制。如实行技术技能积分，鼓励外来人员提高自身素质进城务工；推行外来人口随迁子女实行积分制申请入学，合理控制外来人口子女就读。六是加强流动性人口专项治理，对流动人口较为集中、治安问题较为突出的区域和场所（如城乡结合部、废旧物品收购站点、出租房、建筑工地、娱乐场所等），定期不定期开展全市性的联合治理整顿，清理一批无合法证件、无固定住所、无正当工作或经济收入等“三无”流动人口。

不遗余力做透“转”的文章。一是把减少乡村人口作为推进城镇化的一件大事来抓，高度重视农民转为市民的工作，相关部门要根据城镇化推进要求，制定切实可行的推进计划和政策措施。二是继续加大土地制度改革创新的力度，加速农村土地流转和规模经营，着力推进农村宅基地置换等工作。三是推进户籍制度改革，充分发挥城市的吸引集聚能力，特别是县域中心城市、中心镇要从实际出发放宽落户条件，有序推进符合条件的农业转移人口在城镇落户。四是继续实施“农村劳动力素质培训工程”，建立多形式、多类型、多层次的农民教育培训服务体系，加速提升农村实用人才的创新意识、创业能力和发展水平，促进更多的农民从第一产业向二三产业转移并实现稳定就业。五是加快农村城镇化步伐，高起点、高标准科学编制实施新型城镇化建设规划，提高城镇社会保障、医疗、教育、住房等基本公共服务能力，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。