针对国内中小城市规划管理体系与制度的思考

【摘要】加快城市化战略是中国在21世纪最重要的战略，也是解决中国诸多问题的一个切入点。本文剖析了我国中小城市规划管理体制现存的主要问题，并通过借鉴发达国家和地区的规划管理经验和做法，提出改进中小城市规划管理体制的具体措施。

【关键词】国内中小城市、管理体系

引言

城市规划管理体系和制度是由城市规划管理机构的设置、管理权限的划分,管理方式的确定和管理机制的运行综合起来的一种比较稳定的体系。

城市规划管理体制是否合理,是城市规划功能能否充分发挥的首要条件，是实现城市规划目标的重要保障之一。城市的发展与更新是一个持续不断的过程，空间的拓展需要与交通设施的建设相匹配，建筑量的增加要与市政基础设施的扩容相结合，居民生活水平的提高要与环境质量的改善相呼应，城市物质财富的积累要与城市人文氛围的优化相同步。这一切都有赖于通过城市规划管理来加以解决。

一现存的主要问题

笔者以为，中小城市规划管理体制现存的主要问题，主要表现在一下几个方面：

1、对城市规划实施的监督力度不够，导致对违法、违规建筑的查处难以实现有效的监督机制。

就执法方面而言，城市规划执法主体管理职能被肢解，城乡一体化规划管理模式尚未形成。按照有关法律和国务院明确规定，市级规划管理权不得下放。某些中小城市不依法行政，将城市规划权任由区级政府或机构独立承担规划和审批职能，先导区等也片面强调封闭管理，致使统一的城市规划难以得到落实。

2政府、规划管理部门自由裁量权过大，缺乏有效的决策机制。规划管理部门既是规划的编制、审批单位又是规划的决策、执行机构，导致了规划只是政府与规划专家之间的单向交流，政府缺乏对规划的宣传，群众对规划缺乏了解，缺少了群众对规划的参与和支持。

并且，城市规划编制工作滞后于规划管理和城市建设需要，在完成城市总体规划审批后，由于受资金和规划力量的限制，有关部门未能及时组织编制分区规划和控制性详细规划，不能形成城市规划编制体系。这不仅给有计划地安排城市建设带来了一定困难，而且无法保证城市总体规划的实施。

3 规划管理机构不健全，管理职能缺位，规划管理人才严重缺乏，质量不高，规划部门人员知识结构不合理、知识老化，专业结构单一，现代信息技术应用滞后，难以适应和加强城市规划管理。

特别是分区规划、控制性详细规划等，有审批权限的机关部门不能及时履行法定审批，城市规划的严肃性和权威性受到影响。规划实施管理依据不充分，致使行政领导“自由裁量权”偏大，极易造成决策失误。个别房地产开发企业随意改变规划，扩边展沿、穿靴戴帽的违法超建现象时有发生。

4历史街区与文物古迹保护的力度不够

中小城市往往有许多历史遗留的街区，这些历史街区是城市发展的见证，是城市的文化，但令人惋惜的是，许多历史街区已经失去了它本来面目，有的已经彻底消失。历史街区和文物古迹，对于体现城市特色，提升城市文化品位，增强城市对居民、游客和投资者的吸引力，有着不可估量的重要作用。尽管人们对历史街区的价值有一定的认识，可是当开发与保护发生矛盾时，由于受多种因素影响，有关部门在保护历史街区方面认识上还不完全一致，导致在城市规划和建设上不能严格按照有关规定进行重点保护，随意变更规划、破坏城市建设整体性的现象时有发生。

二 城市规划管理的对策

国外某些国家在城市规划管理体制方面，所采用的强管理模式和弱管理模式，在机构设置、管理手段、管理职能上有诸多值得借鉴之处。比如：建设城市发展的市场调节机制，强化中央政府的调控和监督职能，对省级和市级规划机构进行改革，应是我国规划管理体制改革要学习的。

从国外的经验看，拥有中央集权体制的发达国家的城市规划行政机构大多为强力部门，人员充足，机构健全；宏观管理与微观管理相结合。为了确保我国各级政府在新的形势和环境条件下切实有效地履行政府调控城市发展与建设的职责，城市规划体制必须进行相应的改革，必须借鉴国内外的经验，建立具有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的城市规划新体制。

从规划管理体制的层面思考城市规划管理工作城市的发展与规划是一项社会的抉择和行动，应该上升到国家利益的高度去思考。因此，笔者建议：

1要全面落实行政执法责任制和执法过错责任追究制

应依照法定程序组织编制、审批、实施和变更规划，完善规划管理行政执法程序，落实规划强制性内容贯彻实施的法律责任，明确规定详细规划在建设项目立项管理中的先决地位，建立健全规划管理行政过错责任追究制，依法处罚违反规划强制性内容、干预规划管理实施的行为，杜绝因领导人的变更和因领导的好恶而随意变更规划的现象，督促规划管理机关和管理人员增强法制意识和责任意识。

2 更新规划观念，改进规划管理方式

使规划起到既能保护公共利益，又能适应市场需求的作用，根据不同时期的目标特点，区分强制性和指导性两方面内容。规划管理的重点是对强制性的管制，未经批准不得变更强制性指标；非强制性指标作为政策导向，应具有适应市场弹性。进一步放开规划编制和规划设计市场，充分利用市场机制，促进规划编制水平的提高。目前，在规划管理中，要依据强制性指标加强宏观管理，做到有针对性和可操作性，切实指导各项建设活动。

3 继承和发扬自己城市历史文化

应站在继承和发扬自己城市历史文化的高度，充分认识历史街区与文物古迹的历史文化价值，将更多的历史街区与文物古迹的保护、规划纳入城市总体规划，使城市的建设具有自己的特色。要进一步协调处理好历史街区与文物古迹保护与城市化、现代化的关系，使城市现代化与尊重传统文化和谐共存，各得其所，体现文化的延续及现代化对传统的继承和包容。同时，在城市建设中，应依据城市规划建设方案总要求，加强对城市空间布局和建筑物外部色彩的研究，注重高品位的总体建筑形态设计，在保持建筑单体美的基础上，形成区域的总体美与和谐美，形成城市特有的风貌。

4 规划必须加强引导和调控

应做好老市区建筑高度控制规划，分区分类，区别对待。在老市区历史文化风貌区和保护建筑周围，禁止建造高层建筑；在历史街区周围和中心城区以建造多层住宅和小高层（12层以下）住宅为主，原则上不再建高层住宅；对某些有条件建高层建筑的地块，必须先做好日照环境可行性分析，并由政府收取一定费用来平衡其他旧区地块的开发成本。

另外，适时调整规划管理体制目前，各中小城市的规划管理体制都有所不同，有的是政府组阁局，有的是政府直属局，有的只是政府组阁局的二级机构。同样都在执行国家的《城市规划法》，但由于管理体制的不同，管理的力度也就明显存在差异。

笔者建议适时调整规划管理体制：将现在的城市规划管理模式改为垂直管理模式，并同时制定相关的法律，完善垂直管理模式，以维护国家利益的长远目标，维护广大群众的切身利益。

三 结束语

只有加快城市规划管理机制的转型才能提高城市规划的有效实施率;实现良好的城市管治的最终目标，就是要实现决策的多元化、政治的透明化、公众和非政府组织的最大参与化，建设适应经济飞速发展和社会积极变革时期的城市规划管理体制改革之路，实现对城市的良好管治。

参考文献：

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[2]李静，阎伟.浅谈城市规划管理体制改革[J].内蒙古科技与经济，2009（15）.

[3]朱文华.谈我国城市规划管理体制改革[J].规划师，2003（5）.