针对我国修建性详细规划现状的实效性思考

【摘要】一、问题 1 编制主体不明确 城市规划作为城市公共政策，其编制主体应当是政府。而在实际编制中，作为指导工程建设的修建性详细规划，绝大部分是由建设单位编制的。在1990 年《城市...

摘要：本文提出了修建性详细规划的问题，分析并论述了城市设计和修建性详细规划间既独立又互补的关系。并针对性提出了改进意见和建议。

关键词：修建性详细规划 市场化 科学性 市场经济

中图分类号：F713.5 文献标识码：A 文章编号：

前言

近年来，随着修建性详细规划在我国城市规划管理中的作用日益减弱。笔者认为随着我国经济体制的转型，修建性详细规划作为法定规划的社会和经济背景己经发生了根本性的改变。分析修规难立足于市场的深层原因，探讨修规的完善和革新对当前提高城市规划编制水平，促进我国经济的持续健康发展具有重要意义。

一、问题

1 编制主体不明确

城市规划作为城市公共政策，其编制主体应当是政府。而在实际编制中，作为指导工程建设的修建性详细规划，绝大部分是由建设单位编制的。在1990 年《城市规划法》中提出“城市人民政府负责组织编制城市规划。”也就是说，作为法定规划的修建性详细规划，其编制主体应当是城市人民政府。

2 编制主体与建设主体的不一致

修建性详细规划作为指导工程建设规划，其核心内容是对规划范围内的建筑物布局、道路、工程管线等具体的建设内容作出布局。而往往由政府组织编制的城市重点地段的修建性详细规划并不需要上述内容。

3 在详细规划管理层面的尴尬地位

按照现行的法律法规，控制性详细规划是详细规划层面必不可少的规划内容，也是城市范围内一切建设活动的规划管理依据。修建性详细规划的编制必须依据控制性详细规划。而在城市规划管理中，对地块的规划各项管理要求（如容积率、建筑高度、建筑密度等）在控制性详细规划中均已经包含。

二、分析

1 经济体制的转型

1984 年颁布实施的《城市规划条例》是我国城市规划走上法制化道路的标志性文件。《城市规划条例》将城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段，提出“城市详细规划应当对城市近期建设区域内，新建或改建地段的各项建设作出具体布置和安排，作为修建设计的依据。” 当时的详细规划其实质内容便是现在所称的修建性详细规划。在计划经济条件下，城市政府便是城市建设的主要主体，修建性详细规划是落实政府各项城市建设计划的依据。

在1991 年《城市规划编制办法》中首次提出“修建性详细规划”一词。此时正是我国城市土地市场初步建立之时，也是控制性详细规划孕育而生之时。“修建性详细规划”一词很大程度上是用来区分同属于详细规划层面的控制性详细规划。控制性详细规划是针对城市土地市场化运作进行控制与管理的详细规划类型，它能适应市场经济条件下建设主体多元化的需要。

1993 年《城市国有土地出让转让规划管理办法》中提出“出让城市国有土地使用权之前应当制定控制性详细规划。”控制性详细规划在城市详细规划中的地位逐步凸现，成为城市建设活动必不可少的规划类型。

修建性详细规划是计划经济体制下的产物。随着市场经济体制的建立，修建性详细规划已经不能时代的需求。控制性详细规划作为我国计划经济向市场经济转型的必然产物，应当取代修建性详细规划，成为详细规划的规划类型。

2 城市规划向公共政策转变

纵观世界各国城市规划的发展历程，城市规划由关注物质空间机械式规划逐步向关注社会经济公共政策转变。在我国2006 新版《城市规划编制办法》中提出“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。” 作为公共政策的城市规划应当是一种公共管理的活动过程，其制定主体是政府或权威机构，核心作用与功能在于解决公共问题，协调与处理各利益主体的行为，其性质是一种准则、指南、策略、计划。修建性详细规划作为“蓝图式”的规划，着眼于建筑物、工程管线等静态的城市物质空间的具体安排与落实。修建性详细规划方案往往只是地块众多规划方案的某一种可能，以此为依据进行城市规划管理，有悖于政府公共事务管理的原则。

此外，许多修建性详细规划（如小区规划、校园规划等）仅仅是某个企业或社会团体的行为，这些编制主体并不代表城市公众利益的主体，同时规划本身内容也不涉及城市公共利益，因此这类修建性详细规划仅仅是控制性详细规划管理实施的阶段性结果，显然并不具备公共政策的特征。

由此可见，从城市规划作为城市公共政策的角度出发，修建性详细规划作为一项法定规划内容是不妥的。

3 规划体系的完善

计划经济时代形成的以总体规划——详细规划为主要规划层面的城市规划体系主要源自苏联模式，体系内的规划类型和内容针对的是计划经济条件下城市建设和管理的需要。在经济、社会等层面已经历半个多世纪的深刻变革之后，当前我国的城市建设机制、规划管理方式也已经发生了根本的转变。在此背景下，城市规划的内容也必将发生本质的变化。为适应市场经济的需要，上世纪90 年代将控制性详细规划引入我国法定规划层面，2008 年出台的《城乡规划法》中已经从人大法律的层面确立了控制性详细规划的地位和作用，成为详细规划层面必不可少的规划类型。随着控制性详细规划地位的日益提高，同属于详细规划层面的修建性详细规划的作用和地位正在日益降低。按照《城乡规划法》，是否需要编制修建性详细规划已经在规划主管部门的自由裁量权范围内。修建性详细规划已成为可有可无的规划类型。

因此，随着控制性详细规划在我国法定规划体系中地位的稳固，我国的城市规划体系应当进行调整，修建性详细规划应当适时淡出法定规划层面。

三、建议

由于划编制主体、编制对象的不同，修建性详细规划退出我国法定规划体系之后，应根据不同情况对当前各类修建性详细规划分解，落实到不同层面的规划或设计中。

1强化修规的指导性

（1）自下而上的编制方式

转变修规的编制主体。可考虑开发主体更多地由开发商组织编制，开发商组织编制，可以更好地反应市场需求，使市场信号反映在修规方案中，更好地贴近市场，增加其可操作性。由市场决定开发性质、开发强度等内容，规划更多地反映经济规律，结合城市整体景观要求和局部限制条件确定方案。这样可增加修规的科学性和客观性，比被动地以控规拍脑袋制定的控制指标[5]为依据具有更强的可操作性。

（2） 公众参与修规编制

市场经济是以需求为导向的经济形式。公众的满意程度决定着经济行为的成败。公众参与修规编制，可以直接收集规划服务对象的具体要求，增加修规与市场的联系程度。公众参与是编制修规的延续，是变静态规划为动态规划的重要途径。

2 建设主体编制具体地块场地设计

对于建设主体明确的具体地块的修建性详细规划，应当视为规划实施的一个环节，纳入建设工程方案总平面管理程序。由明确建设主体编制的修建性详细规划，不管是由政府部门还是一般建设主体，其内容应视为设计层面的工作。因此笔者认为这类规划的名称改为“场地设计”较为合适。

结束语

修建性详细规划作为规划的最微观层面，在传统的城市规划中发挥着不可替代的作用。但在市场经济相当发达的现在，修规表现出相当的不适应，这既有市场的原因，也有修规本身局限性的原因。分析修规不适应市场的深层原因，探讨修规的完善和革新对当前提高城市规划编制水平，促进我国经济的持续健康发展具有重要意义。

参考文献

[1] 王绍妍,李松. 初析修建性详细规划的调整——以天津市为例[J]. 城市. 2006(05)

[2] 余柏椿. 城市设计与修建性详细规划的探讨[J]. 城市建筑. 2007(02)

[3] 李晖. 市场经济条件下修建性详细规划问题初探[J]. 上海城市规划. 2008(03)

[4] 吴人韦,杭小强. 旅游区修建性详细规划编制内容研究[J]. 规划师. 2004(06)