控制地方政府发债风险需要加强制度建设

关于地方政府能否发债的问题一直以来颇有争议。反对者认为，在目前中国地方政府的各种财务约束没有有效建立的情况下，允许地方政府发债无疑于养虎为患，风险大于收益。而赞成者则认为允许地方政府发债符合财政集中领导、分级管理的原则，是公平和效率对政府间财政关系的必然要求。实际上，二者在一点上是共同的，即必须建立起有效约束地方政府发债行为的机制。

本文认为地方政府发债是公平与效率原则的要求，也是解决中国现实经济问题的必然选择。但地方政府发债的确潜藏着风险，这种风险主要表现为如果没有适当的控制，地方政府可能过度借债，因为从政府的角度看，由发债而获取资金至少在短期内成本为零。当然这种风险对任何借债融资者而言都是存在的，但对地方政府而言，风险程度更为严重。因为一旦地方政府不能还本付息，中央政府有可能成为债务的最终承担者，这就极易造成地方政府的道德风险，当地方政府只能通过非公开的方式借债时更是如此。因此，建立起有效约束地方政府发债行为的机制是地方政府发债的前提。

有效控制地方债务风险的基本财政管理制度

无论是市场控制还是规则控制，其有效发挥作用的前提是基本的财政管理制度的建立。这些基本的财政管理制度包括以下内容：

政府预算要划分为经常预算和资本预算经常预算是指为经常重复发生的为政府活动提供资金的预算，这些项目包括人员经费和公用经费，其特点是具有可预测性；资本预算是指一次性资本项目，如建筑物、道路桥梁和大型维修项目的预算。经常预算支出通常是用经常性收入来满足的，资本项目支出则通过借款融资满足。理由如下：首先，由于资本项目通常需要一次性大量初始投资，而经常预算项目由于其重复发生，一般比较稳定，且易预测，如果将资本项目与经常项目合并在一个预算中，大规模的资本项目将导致收支失衡，赤字产生。而几乎所有国家的法律都规定，地方政府预算必须平衡。其次，资本项目融资具有以下优点：一是通过借债，政府很容易获得资本项目所需要的大量资金；二是由于资本项目长期发挥作用，所以其成本应在其使用周期内分摊，这也符合代际公平原则。如果地方政府预算不作此划分，中央政府和监督部门将很难了解地方政府发债是为资本项目融资，还是为弥补短期赤字，这一信息的缺乏破坏了债务控制规则，地方政府发债可能会失控。

统一的会计准则任何控制方式有效发挥作用的前提是必须充分掌握发债者的财务信息。因此，债务控制要求地方政府公开披露自己的财务信息，以便市场和监管者评估政府的信用风险。政府应该披露哪些财务信息呢?或者说，财务报告披露的标准是什么?如果财务信息的披露标准不统一，不同政府之间就难以进行比较，也就无法判断每个政府的信用风险是高还是低。因此，统一规范的会计准则是实行有效债务控制的必备条件。那么由谁来制定标准呢?如果由政府机构制定标准，“裁判员”与“运动员”身份的合二为一，就难以避免标准的偏颇，从而损害公众利益。由于政府财务报告的使用者是公众、投资者和金融市场，因而标准的制定者必须具有保证标准公正的公信力。

地方政府财务报告制度有效的债务管理和控制要求对地方政府建立统一规范的财务报告制度。财务报告的编制和信息披露应以以下目标为准则：一是所有的信息都要按照会计准则准备和披露，使不同政府之间的信息可以比较；二是可以衡量政府经常性收入量，以确定政府还本付息的能力；三是可以衡量政府的流动性资金储备是否恰当，以判断当经常性收入不足时政府的还本付息能力。同时，信息披露还要求建立现代政府信息管理系统，以及时提供有关政府支出各个阶段的真实信息和各级政府的财政运营情况。

政府的财务报告必须完整，即它应该包括地方政府所有的收入和支出信息，包括所有的资产和负债。报告内容不仅包括政府本身的财务情况，还要报告政府所设立的以及所担保的所有组织的财务情况。此外，政府之间的资金往来，如资金转移支付也要在财务报告中显示出来。财务报告完整性原则的设立是为防止地方政府的预算外行为。一旦财务报告给地方政府提供了可以将预算内活动转移到预算外的可乘之机，债务控制手段将失效。

建立保证财务报告信息真实的制度财务报告对政府的信用评级至关重要，但如何防止政府为提升信用评级而在财务报告中弄虚作假呢?独立于政府部门的审计是政府财务报告真实可靠的保证。审计是对政府的预算执行情况进行监督和检查，是预算过程不可或缺的阶段。审计的对象是政府及财政预算。公共预算由政府编制，立法部门代表公众审批。在执行过程中，作为信息优势者的人政府是否按照立法批准的预算执行，不能完全由政府自己报告，而必须由代表人民的检查机构进行审计检查，这就是独立审计存在的意义。

透明的政府间转移支付制度联邦政府或中央政府对政府间转移支付必须作出清楚可行的制度安排。这意味着资金分配要按照确定的公式计算的结果进行，以保证转移支付的透明和可预测性。这样做的目的是保证对地方政府的硬预算约束。当转移支付制度公开透明，并具有可预测性时，地方政府还本付息能力及其信誉质量就较为容易确定，这样做还可以使债券购买者和地方政府打消由中央政府最终担保的念头。而当政府间转移支付的规定模糊不清、转移支付资金分配的主观随意性较强时，中央政府作为最终担保者的想法就会流行。

政府间转移支付制度设计的关键是消除中央政府作为地方政府债务最后担保者的任何因素。只有这样，市场才能通过分析地方政府的信用风险对地方政府施加更为有效的约束，地方政府借债成本与信誉风险之间的联系才能真正建立起来。

政府间转移支付截留制度当地方政府无力还本付息、违约风险出现时，为使地方政府的财政免受重创和保护投资者利益，一种有效做法是截留上级政府对下级政府的转移支付资金，并以其设立转移支付预备金，这种做法为投资者提供了强有力的资金保护。在转移支付截留预备金制度下，地方政府可以清楚地预见自己收入的减少份额，从而采取正确的行动。在设立转移支付截留预备金制度的情况下，中央政府应具体化那些能够缓解违约风险的政策。转移支付截留预备金的设置消除了中央政府为地方政府提供最终担保的可能，在增加了中央政府信誉度的同时，也鼓励了信用市场的发展。

我国地方政府发债的制度建设

虽然我国地方政府发债既紧迫又必要，也具备了发债的经济条件和基本的技术条件，但中国目前并不具备地方政府发债的制度条件。允许地方政府发债首先必须进行两方面的制度建设：一是地方政府财政管理制度建设；二是对地方政府债务风险控制的制度建设。

地方政府财政管理制度建设一是

在《预算法》中明确规定地方政府预算要划分为经常预算和资本预算。没有这种区分，很难控制债务资金的使用方向和风险。目前，我国政府预算没有资本预算和经常预算之区分。虽然我国1991年颁布的《国家预算管理条例》中明确要求中央政府和地方政府要编制经常性预算和建设性预算，1995年实施的《预算法》也要求中央和地方政府要编制复式预算，但实践中，政府的经常性收支和建设性收支是混杂在一起的，在此情况下，如果允许地方政府发债，监管部门很难有效控制地方政府的发债用途，债务风险由此而生。

二是《预算法》中明确规定政府预算的完整性和透明性。法律要明确要求，地方政府预算不仅包括预算内收支，还要包括全部预算之外的收支；不仅要向立法机构、政府和公众披露预算收支，还要公布所有的预算之外的收支。只有这样，投资者、信用评级者、监管者和审计者才能完全了解地方政府的财务状况，掌握其还本付息能力，作出正确决策。目前我国各级政府预算的透明度都很差，最突出的表现是预算没有覆盖政府所有的财务活动。预算外收支不仅大量存在于非基本政府单位或部门(如事业单位)，而且也大量存在于基本政府(行政单位)内部，如土地运作收入等。

三是《预算法》中要明确规定，政府间转移支付，特别是中央对地方的资本专项转移支付资金的分配，应依据确定的公式进行，并公开透明。中央转移支付资金，特别是资本专项转移支付资金是地方政府资本投资的来源之一，如果这部分资金分配不规范、不透明，地方政府及债券购买者、信用评级者和监管者同样无法掌握地方政府的全部财政收入，从而无法判断地方政府的债务规模是否适当，而这是投资者、信用评级者和监管者行动的重要依据。目前，我国中央政府对地方政府的专项转移支付既不规范也不透明。专项资金的分配很大程度上依赖于地方政府的讨价还价能力，在此情况下，即使是地方政府本身也很难确定自己的财政收入规模，更不用说政府之外的组织和个人了。

四是《预算法》中要明确规定地方政府定期财务报告制度。法律必须规定地方政府定期进行财务报告以及财务报告的原则和内容。我国目前还没有建立政府财务报告制度。每年政府的财务情况只能从财政部门提供的预算执行情况和预算草案报告、财政部编辑的《中国财政年鉴》、国家统计局出版的《中国统计年鉴》等资料上获得零星的、不完整的一点信息。这种政府财务信息报告方式的缺陷如下：首先，没有向使用者提供方便有用的财务信息。政府财务信息的分散形成了信息搜索的障碍。同时，这些文件提供的信息难以起到了解和判断政府财务状况、监督政府负责任地按照公共利益要求高效率地使用公共资金的作用。其次，信息不完整。只报告政府年度预算内收支情况，没有预算外收支信息，更没有政府的资产负债信息，任何人都不能通过阅读这些报告和统计资料了解和掌握一个政府的财政运行情况。第三，没有统一规范的会计标准，也就不可能有可靠真实、具有可比性的政府财务报告。即使地方政府愿意公布自己的财务信息，也不知道以何标准公布什么内容。

五是建立独立审计制度。中国目前的审计部门还是行政部门的组成部分，经费来源于政府，人事任免受到政府控制。在这种制度安排下，即使审计部门对预算作了审计，暴露了一些问题，也不能摆脱政府内部审计的局限。内部审计无论从理论上，还是实践中，都不可能对政府实行真正的监督和检查。因此，建立独立于行政部门的审计机构，实行对立法机构、公众负责的审计制度是对政府财政活动进行客观、公正审计的前提。是保证政府财务报告信息真实可靠、不可或缺的制度要求。

地方政府债务风险控制机制的建立要保证地方政府发债的安全稳妥，还必须建立债务风险控制制度：一是以法律规定借债资金只能用于资本投资，而不能用于弥补经常预算赤字，这是许多国家总结出的地方债务管理经验。二是以法律明确定义政府债务的外延。政府债务不仅包括政府部门自身的借债，也包括与政府有关系、以政府经常预算收入还本付息的组织的借债。三是以法律明确限定政府的债务总额及债务还本付息额。债务总额可以限定为政府某项或总财政收入的一定百分比。债务还本付息额可以限定为经常性预算支出的一定百分比。四是以法律明确要求地方政府要向中央政府提交包括在资本预算中的发债计划，并由中央政府审批。这种审查和批准的目的并不在于看借债计划是否可行，而是依据法律规则审查地方政府是否遵循了规则。五是以法律要求所有地方政府的借债都要通过独立的信用评级机构评级。六是以法律明确规定当地方政府无力还本付息时，中央政府不作任何拯救。但为了保护投资者利益，也为了更好地约束地方政府行为，中央政府要建立政府转移支付截留制度以及对违反规则行事的地方政府的制裁制度。为避免这种转移支付截留制度被看成是拯救无力还本付息政府的措施，对无力还本付息的政府，中央责令其必须重整财务，并严密监视其财务状况，禁止其在财务状况达到规定要求之前借债。七是以法律规定，那些拥有未偿还债务的地方政府，必须每年向中央政府提交财务审计报告，即使在某些年度有些政府不发行新债，只要它们拥有债务，也必须遵守这一规定。

因此，当务之急是构建防范地方政府发债风险的财政管理制度和风险控制制度。制度的建立不可能一蹴而就，但必须尽快迈出第一步，否则地方债就永远无法进入良性循环状态。