关于地方政府在房地产市场中角色的思考

从1998年开始，我国住房改革停止实物分配，逐步实行住房分配货币化，房地产市场进入快速发展期。从1998年至2011年，房地产投资平均增长率23.8%，在全社会投资中的占比呈逐步提高趋势，到2011年占比达到19.8%，[1]充分表明了房地产行业强劲的发展势头。房地产行业快速发展15年，房地产市场有了一定量的积累，而一些质的问题也开始凸现，集中表现在房价居高不下。表面的高房价水平实质上是房地产市场制度设置出现了问题，尤其是地方政府在房地产市场中调控角色的定位，对房地产市场的发展起着不可或缺的作用。

土地价格是构成住房价格的重要部分，土地交易市场是房地产市场的基础，地方政府通过土地交易市场对房地产行业进行调控，在土地交易市场中地方政府的调控面临四种不可避免的冲突：

一、政府 “理性经济人”与“被委托人”角色的冲突

亚当斯密说过，“每个人都在不断地努力为自己所能支配的资本找到最有利的用途。”[2]地方政府是房地产市场的重要参与者，是土地交易市场的交易者，地方政府有独立的价值取向和利益诉求，地方政府控制的土地使用权是要服务于政府的行政目的，具体体现两方面：

（一）土地财政

土地出让金大部分流向地方政府“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”[3]2011年地方政府本级收入43860亿元，而2011年的土地出让收入达到了33477亿元，土地出让收入与地方财政收入占比达53.4%，土地财政名副其实。[4]

（二）追求以“GDP”为中心政绩观的客观要求

目前我国以“GDP”为中心的政绩观还没有根本改变，出于追求 “GDP”，发展地方经济的需要，“理性经济人”保持房地产市场的快速发展，提高房价是地方政府的理智选择。另一方面，地方政府又是国家土地使用权的“被委托人”，需要执行以民生为目标的国家房控政策。在自身利益和国家房控政策面前，地方政府“经济人”与“被委托人”的角色出现冲突，“被委托人”具有“道德风险”，国家房控政策的执行力可能受到影响。

二、市场维护者和市场交易者的冲突

政府要在市场经济中发挥“有形手”的作用，给市场的公平竞争和健康发展提供制度保障。但是，在房地产市场中，地方政府一方面需要维护房地产市场的正常健康运行，另一方面却是土地使用权的出让方，深度参与市场。这种既是裁判员又是运动员的角色冲突使地方政府很难保持一种超脱的地位，有可能陷入“选择性执法”，影响了房地产市场的效率。

三、非市场化土地供应与市场化土地交易的冲突

我国实行土地公有制，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使，地方政府代表国务院出让国有土地使用权。土地使用权的供应由地方政府控制，而需求却是完全的市场化，土地具有稀缺性的属性，我国多数建设用地是采用招标、拍卖的交易方式，在土地拍卖市场中，地方政府处于绝对垄断地位，对土地市场定价具有绝对控制力，而且有提升地价的利益冲动。

四、短期收益与长期发展的冲突

目前，我国土地出让一般是40年以上，这种近似于一次性出让的方式一方面可以使地方政府在短期内获得大量资金，另一方面却支撑了房价的高位增长，透支了房地产市场的未来收益。高房价使居民大量资金注入房市，给社会消费造成“挤出效应”。这造成地方政府的短视行为，加大对新增土地出让金的依赖，而忽视对存量房地产市场的管理。

针对以上问题，地方政府应该重新审视自己在房地产市场中的作用，在房地产调控中要充当好三个角色：

一、摆脱房地产市场交易者角色，成为市场的维护者

（一）摆脱房地产市场交易者角色

地方政府特殊的公共服务职能以及对资源独特的控制能力决定了政府不能在房地产市场中担当交易者的角色。土地本质也是国有资产的一种形式，对土地收益的占有可以参照其它国有资产管理的方式进行管理，使地方政府能够从市场交易中摆脱出来。

（二）增强房地产市场公共服务职能

地方政府不再承担具体的土地交易，但是它的土地管理职能应该加强。地方政府应当在土地定价机制、土地交易机制、房地产市场秩序方面发挥更大的作用，在土地经济属性与社会属性之间做好平衡工作。

二、由新增土地出让者转变成存量土地管理者

（一）加强对存量土地管理

现行的土地出让主要是新增土地的出让，存量土地的利用维护、物业建设等方面却成为管理的薄弱环节，而存量土地正是关系民生切身利益，地方政府应该集中精力做好存量土地的管理，对存量土地的合法、合规、有效性利用进行监督。对住房建成后的物业管理进行监督，实现土地的社会属性。

（二）开征房产税，分摊土地出让金

对于首套、二套、多套房产采取累进制收税方式，切实保障居民基本住房需求，支持合理房产投资，抑制房产过度投资。同时，房产税的征收可以分摊土地出让金，降低房价，刺激社会合理消费，优化地方政府财政结构。

三、成为住房保障制度建设中的主导者

（一）稳步推进保障房建设

住房问题不能完全靠市场解决，政府在保障房建设方面应发挥主导作用。一方面是稳步推进保障性住房的建设，另一方面是要加强保障性住房供给管理，加强保障性住房申请的个人信息系统建设，细分保障性住房的供应群体，完善保障性住房的流通机制，使保障性住房真正发挥基本保障功能。

（二）大力发展房屋租赁制度

房屋租赁是住房资源合理配置的有效方式，一方面政府要稳步发展公租房的建设，另一方面鼓励个人房屋租赁，对空置房进行税收调节，逐步建立起多层次、多来源、流动性强的房屋租赁体系，满足不同群体的住房需求。

注释：

[1]国家统计局网站。

[2]（英）亚当斯密.国民财富的性质与原因的研究（上卷）[M]北京：商务印书馆，1972：13―14。

[3]中华人民共和国土地管理法（第二次修正）， 第五十五条。

[4]国家财政部网站。