经济能人主导的经营性管制

以土地均分为主要特点的农业家庭承包经营，提高了村民家庭经营和农业生产的积极性，极大地促进了农村经济的发展和农民收益的提高，显示了其卓越的经济功能。正因为这样，家庭承包经营受到了广大农民的欢迎以及国家的支持。但是，也不能否认，农业家庭承包经营弱化了村庄集体的经济功能。“交足国家的、留足集体的、剩下都是自己的”分配方式在调动农户农业生产积极性的同时，致使村庄集体作为一个经济实体单位的主动性几乎丧失，留给集体的只是那一小部分固定的土地承包费。农业经济的“去集体化”在很大程度上导致了村庄集体经济的薄弱和发展受阻，从而也影响到村级公共财政的实力。乡镇企业是一项具有中国特色的农村发展工程。从某种意义上说，正是乡镇企业促使中国农村经济走出了“无发展增长”的困境。在实现经济增长的同时，导致了农村经济的结构性调整，由此构成了真正意义上的农村经济发展。中国农村的乡镇企业源自时期的社队企业，天生具有“集体性”。正如有的研究者所说：“农村工业天生就与社会主义集体相生相依。”③所谓乡镇企业的“集体性”，主要是指乡镇企业与乡村集体组织在经济上的相互支持特征，以及乡镇企业对乡村集体的社会归属特征。20世纪80年代以来，随着个体、私营经济的发展，各地乡镇集体企业逐渐走向衰退。其中一部分自然倒闭，一部分则在政府号召下通过企业改制变成私营企业、私人承包企业、股份合作企业等。继农业经济“去集体化”之后，农村工业也逐渐完成了“去集体化”的过程。从一定意义上说，乡镇集体企业所承担的乡村集体义务，是与企业的产权性质密切关联的。只有在村庄集体所有制的前提下，村庄企业才有义务、有可能根据村集体的要求承担村庄“集体性”义务。

随着企业改制而导致的集体产权解体和私有化，乡镇企业无需再对村庄集体承担义务。这意味着农村社会主义集体传统发生了转型，即村庄集体所有制大为削弱，集体土地制成为维系村庄集体所有制的主要支撑和村庄共同体的主要纽带。同时，这也意味着村庄集体再分配的原则受到强有力的挑战，村庄公共权力的运作失去了集体企业的经济支持。然而，国家构建的村民自治制度，在法律上确立了村庄的独立自主地位，村庄成为了具有自身利益和自力的自治单位。村民自治要求村民依托经过民主选举产生的村庄公共权力组织实现自我管理、自我教育和自我服务。村庄公共权力组织和村民群众在获得相对自力（权利）的同时，面临着一系列管理、教育、服务的新情况、新问题和新挑战，迫切需要强有力的集体经济和村级公共财政支持。否则，村庄公共权力组织将因无钱办事而陷入瘫痪，村民的自我管理、自我教育、自我服务也会因缺乏公共财政显得力不从心，难以实现村民自治的理想功能。由此，农村经济的“去集体化”改革，客观上与村民自治的运作和发展产生了新的矛盾①。正是在这样的特殊背景下，经济能人成为了村民群众期待的对象。因为经济能人懂得经营管理，有远见，具有开拓精神，而且拥有丰富的社会关系资源，具有发展集体经济的能力。村民选举他们为村庄领袖，希望能借此达到发展集体经济、增强集体实力的目的。经济能人也深知村民群众的期待，很多经济能人主政后把创业发展确定为村庄治理的工作重心，特别是以集体资产增值为村庄治理的主要目标。毫无疑问，投资增值是一切企业和资本的本性。经济能人创办和经营企业，“基本生产目的是实现利润的最大化，增加个人财富”②。不可否认，村庄与企业有所不同，它是一个社会共同体，其治理在更大意义上是一种公共治理和社会管理，具有综合性。20世纪80年代以来，中国农村实行村民自治，要求村级公共权力组织领导村民通过自身的努力实现村庄的发展和村民的富裕。在以经济建设为中心的政策导向下，村庄追求经济发展，村民追求财富增长，发展和壮大村庄经济顺理成章地成为了村庄治理的中心任务。正因为这样，主政村庄的经济能人往往会把其经营中的成功经历和管理经验移植到村庄治理中，把村庄视为类同于企业的法人实体进行经营管理，并将集体资产的保值、增值确定为村庄治理的主要目标。事实上，村庄确实也是一个经济法人单位，只不过在国家制度安排中，它是以村经济合作社的组织形式出现的。当下村级公共权力组织一般实行一体化运作，这势必要承担起组织和领导集体经济发展的职责。在实践中，在经济能人主导下，相当部分村庄的治理已经突破了维护村庄生产、生活秩序和保一方平安的维持型治理的框架，把村庄的创业发展视为村庄治理的第一要务。相应地，集体资产的增值被确定为村级组织和村庄领袖的主要创业目标和工作任务。

利益导控：村庄治理的主要方式几千年来，中国农村治理的合法性主要地是韦伯所说的传统合法性。孙中山建立中华民国后，传统的农村治理秩序受到了严重的冲击，建立在血缘关系基础上的家族统治和乡绅治理逐渐失去了合法性基础，中国农村社会陷入了权威真空状态。1949年，中华人民共和国成立，结束了中国农村的权威真空状态，建立了党对农村社会的强有力领导，通过国家对农村的有效政治整合，逐渐形成了以党的威信、干部魅力、行政统制等为基础的新型农村权威。“”时期农村经济社会发展几近停滞，从而使党领导农村社会、国家治理农村的合法性出现了危机。十一届三中全会以来，党和政府提出了以经济建设为中心的一系列方针政策，试图通过经济建设的成就，重建党对农村领导以及乡村治理的合法性基础。为此，鼓励和倡导能人治村，实现农村治理的精英替代。正是在这一特殊时代背景下，新兴农村经济能人得以迅速崛起，主导或主政村庄治理。经济能人当政后，较为深刻地认识到了这一农村发展趋势，在村庄治理过程中突出了利益的功能，从村庄治理面临的现实问题和民众需求出发，选择村庄管理方式。以公共利益诉求为村庄管理的旨归。80年代以来，党和政府陆续推出了一系列农村改革政策，取得了显著成效。不过，在农村改革取得重大成功的同时，也带来了一系列新的“三农”问题，困扰着这一时期的农村治理。由于各地农村面临的任务和所处的环境不同，“三农”问题在不同的地方、不同的村庄会有不同的表现形式；但经济增长、农民增收、村民生活改善、村庄和谐发展已成为现阶段最为急迫的“三农”问题。

从某种意义上说，村庄治理的合法性基础很大程度上依赖于上述几个方面取得的成就。换言之，现阶段村庄治理的合法性主要以治理绩效为基础，村庄公共权力组织及其领导人能不能得到村民的认同，最终要看在发展村庄经济、增加村民收入，提供公共产品和公共服务、改善村民生活，保护村民的合法权益等方面取得的成效。在当代，村庄治理作为一种公共治理的具体形式，势必要以利益诉求为旨归。那么现阶段的村庄治理以何种利益为诉求，个人利益？集团利益？抑或公共利益？从学理意义上说，公共利益应最终提高大家的福利，而不是几个人的福利。就村庄治理来说，村庄集体和绝大多数村民的根本利益就是最高的公共利益，较之于阶层和派系、家庭和个人的利益，显得更重要些。经济能人主导的村庄治理之所以以村庄公共利益诉求为旨归，主要取决于以下一些情况：第一，现阶段村庄治理的性质。在制度下，村庄治理是国家行政的一部分，村级组织是国家政权机构的末梢。在自上而下的行政统制下，村级组织及其干部必然以上级的意志为自己的意志，听从上级的命令和指挥。因此村庄治理自然以国家利益为旨归。80年代以来，中国农村逐渐推行村民自治制度，村庄治理由行政管理转变为群众自治，由国家统制转变为社会自治，由此凸现了农村基层社会管理中的村庄本位和村民主体，突出了村庄和村民的利益诉求。村庄治理性质的改变，势必导致治理价值定位的改变，致使村庄领袖从村庄和村民的主人地位考虑村务决策和管理，在尽可能地兼顾多重利益的同时，把村庄的集体利益和绝大多数村民的根本利益作为村庄治理的基本诉求。第二，市场经济的发展。在传统的计划经济体制下，抹杀利益在经济活动和社会行动中的功能；倡导大公无私，强调个人利益、集体利益无条件地服从国家利益。因此，农村经济活动和村庄治理行为以国家利益为最高诉求，以完成和超额完成国家任务为目标。

80年代以来，中国开始了以市场经济为取向的经济改革。从一定意义上说，市场经济是一种利益经济，它强调利益诉求，把利益视为经济活动的动力和目标。尽管在市场经济运作过程中，也强调国家、集体、个人三者利益的兼顾，但其内涵似乎发生了根本性的变化。它不再是要求个人利益无条件地服从集体利益，集体利益无条件地服从国家利益，而是在充分尊重各方利益的基础上，合理地兼顾三者利益，协调处理好国家、集体和个人的利益关系。第三，村庄领袖的角色定位。作为村庄领袖的经济能人在村庄治理过程中扮演着多重角色，诸如村庄当家人、上级政府人、派系或阶层代言人、家庭或亲友利益代表等。角色的复合和叠加性质决定了他们的治村行为势必呈现多重利益取向，往往是多种利益诉求的妥协和平衡。然而，经济能人在主政村庄治理的过程中，一般把村庄当家人的角色视为最重要角色，在扮演多重角色中努力发挥好村庄领袖的角色功能。面对众多利益的权衡，在村庄治理实践中更多地倾向于村庄公共利益的诉求。惟其如此，很多经济能人在主政过程中能够努力保护和扩大村庄公共利益，以村庄发展和多数村民获取更大利益为自己当村官的主要追求。充分挖掘村庄的资源存量，同时利用私人拥有的资源和关系，发展村级集体经济，推进村庄公益事业。以村庄公共利益为重，必要时牺牲部分个人利益。当村庄和村民的利益受到侵害时，作为村庄领袖的经济能人时常会凭借村庄和个人拥有的社会关系资源等进行抵制和捍卫。同时，借助自己在企业经营中积累的能量，结合村庄能够提供的条件，巧妙地采取各种手段和策略，积极争取政府的政策倾斜和优惠，扩大村庄公共利益。以利益诱导为村庄管理的主要手段。村庄管理是村庄公共权力组织和村庄领袖为实现村庄治理目标而进行的活动。村庄领袖总是要依赖一定的权力运作机制，采取一定的方式和方法，以最大限度地实现管理目标。当今中国的农村，村庄管理的内容极其广泛，各种事项管理的适用方式不尽相同，而且在不同的村庄具有不同的管理环境。但任何一种村庄管理行为均体现为村集体权力主体对权力客体的调控和影响，在管理方式上又常常表现出某种共同性和统一性。有学者把公共管理的方式大致分为动员教育、报偿奖励、制裁惩罚等类型①。公共权力组织和村庄领袖一般会根据不同的管理对象综合运用动员教育、报偿奖励和制裁惩罚等方式，以引导和规范村民的行为，实现调控目标。在经济能人主导的经营性管理中，村庄管理方式特别注意利益机制的运用，注意利益诱导。

作者：卢福营