多方位保障城市化过程中的农民利益

近年来，江北区以科学发展观为指导，坚持“以人为本”的思想，按照省委提出的“八八战略”要求，在加快推进工业化城市化过程中，更加注重保障农民的利益，正确引导农民对待眼前利益与长远利益的关系，在完善土地征用补偿机制、农民社会保障机制、农村办学体制及推进农村社区化管理等方面作了探索，促进了城乡联动发展。

一、实行土地征用区片综合价，完善土地征用补偿机制

随着工业化城市化进程的不断加快，江北区土地征用的数量明显增加。2003年至今年6月底，江北区依法征用土地达2.17万亩，超过以往征用土地的总量。为维护被征地农民的合法权益，促进乡镇之间征地补偿费的平衡。2003年初，江北区在调研的基础上对土地征用补偿办法作了修改完善，在全省范围内率先实行了区片综合价的土地征用补偿办法。对土地征用的土地补偿费和安置补助费的发放标准，按地理位置全区划分成了两个区片：第一区片征地补偿费为每亩5.5万元，第二区片为每亩4.6万元。新的补偿标准比原标准提高了约2万元/亩。同时，明文要求征地补偿费的增加部分主要用于被征地农民参加社会保障、发展村级集体经济。

在实行土地征用区片综合价制度的同时，江北区出台了村级发展留用地政策，以2001年各村可转为建设用地的实有集体农用地面积为基数，土地征用时按10%的比例安排村级发展留用地。村级发展留用地可以用于发展商贸业，也可以用于发展工业（统一规划进入工业园区）；可以由村直接投资开发，也可以选择留用地变现，有偿转让。留用地有偿转让的收入必须先用于被征地农民的社会保障。2005年又建立了区级农民社会保障调节基金，专门用于历史上土地征用较多，现在办理农民各项社会保障经费有缺口的村。社会保障调节基金的来源为：市统一提取的被征地人员社会保障风险资金的退回部分；区土地出让收益中按一定比例提取的资金；区财政每年预算中安排的资金。基金实行财政专户管理，专款专用。

二、规范农村集体资产处置，加强被征地人员社会保障机制建设

随着农村经济的发展，特别是近年来土地征用后，村集体的货币资产大幅度增长。与此同时，农民要求平分土地征用补偿款的呼声很高。针对这种情况，江北区分别出台了《农村土地征用后货币资产处置的意见》和《江北区农村经济合作社改革的意见》，对农村集体资产的处置提出了具体的操作办法，即“五步走”的顺序：一是发放农民劳动力安置补助费；二是确保被征地人员养老保障补助资金；三是提留若干年内（至少到2010年）集体所必需的公益金、公积金和管理费；四是提取农村基本医疗保障资金；五是进行股份合作制改革，适时对农村经济合作社进行改革。“五步走”原则防止了农村集体资产发光、分光现象的发生，在考虑农民眼前利益的同时，保障了农民的长远利益。

与此同时，江北区着力构筑被征地人员的养老、医疗等保障机制。到目前为止，全区已有97个村参加了被征地人员养老保障，参保率达99%，参保人数达20439人，现每月发放养老保障金379.29万元。2005年5月，又全面实施了新型农村合作医疗制度。该制度具有三大特点：一是政府补助多，按照每人每年130元的标准筹集资金，其中各级政府负担65元，村集体及个人负担65元；二是保障力度大，农民住院医疗费的报销比例45%~75%；三是扶贫力度大，对五保户、低保人员及重点优抚对象，由政府全额补助筹资费用，个人住院医疗费用支付有困难的及全年累计住院医疗费用在5万元以上的，给予大病救助基金救助。现在全区已有66140人参加了新型农村合作医疗，参保率达到了90.77%。

积极统筹城乡就业。在全区乡镇、街道设立劳动与社会保障服务站，建立全区被征地人员情况信息平台，对被征地人员办理与城镇职工一致的失业登记证和申请就业登记证。开辟多种渠道，促进被征地人员实现就业。主要抓好“三个一批”：组织就业一批。主要由政府实施，开辟保洁、保绿、保安等公益性岗位，安置被征地农民；鼓励企业吸纳被征地人员，对企业吸收被征地农民就业的，每吸纳一人给予500元的经费奖励。鼓励创业一批。被征地农民自谋职业的，给予城镇失业职工创业同等优惠政策。并在创业资金、场地、项目等方面给予支持和帮助。市场就业一批。建立健全职业技能培训网络，设立了6个区级培训基地和5个实习基地，安排财政专项资金，免费为劳动力年龄段的被征地人员提供一项职业技能培训，以培训促进就业。2005年上半年，全区共培训各类人员5388人次，其中被征地人员3761人，培训后的就业率达60%；建立城乡统一的劳动力市场，通过举办劳动力供需洽谈会，为企业和被征地人员、失业人员架起联系的桥梁；全区共举办各类劳动力洽谈会8场，推出岗位9332个，近万人进场洽谈，3000多人初步达成了就业意向。

三、建设农民新型居住社区，推行农村社区化管理

高起点规划、建设。从有利于节约土地、防止出现城中村现象出发，对被征地农民拆迁安置，采取“统一规划、统一建设、统一拆迁、统一安置”的办法，集中建设农民新型居住社区，实现农民生活居住方式公寓化。近期，全区计划实施农民安置社区建设240多万平方米，目前已完成35万平方米，在建和即将开工的有近75万平方米。在规划和建设上与城市社区接轨一步到位。如规划建设面积最大的慈湖人家社区，占地总面积95.88公顷，建筑面积67.4万平方米，配套公建服务设施有24班小学1所，9班幼儿园2所，农贸市场1个，商业用房2.4万平方米，居民活动会所和居委会用房6300平方米，绿地率达36%。

人性化安置。农民住宅的拆迁，实行调节安置的办法，以户为单位对原农民住房面积在250平方米以下的，按“拆一赔一”进行安置，对超过250平方米的，超过部分按市场重置价格再增加100%的比例予以货币补偿。同时积极关注农村住房困难家庭，对人均不足30平方米的家庭，可按人均30平方米标准进行安置，不足部分面积，实行优惠价购买。同时根据人均30平方米标准，自愿减少安置面积的，可以按市场商品房价格与成本价格的差额享受经济补偿。在安置房套型设计上，推出70+80、100+50、150等多种类型，以满足农民群众的不同需要。

城市社区化管理。居民社区，全部实行小区物业管理，配套用房建设与城市社区标准接轨，社区工作经费按城市社区的经费渠道和标准解决。原则上按300户配1名社区工作者的标准配备，社区工作者采用组织下派、公开招聘等方式落实。对原有的建制镇居委会，全部实行体制改革，全面实行管理社区化。积极探索和研究农民入住新区后的一系列问题，从思想意识、行为习惯、组织形式等各个方面引导农民逐步向城市民居民过渡。

全面开展城乡环境建设。结合省、市“千百工程”，以全区道路、河道整治和近期内未列入农民住宅拆迁安置的村为重点，以环境保洁、道路硬化、绿化美化、文明创建为主要内容，2004年6月以来，江北区在全区开展了城乡环境建设活动。对国道、省道、县道、镇村主要道路和河道的环境进行了全面整治。全部实行了动态保洁，有的镇（街道）还实行了保洁工作市场化运作。全面推行农村垃圾集中处理，建立了农村垃圾由村统一收集、镇统一压缩、区统一清运的机制，做到日产日清。文明村、示范村的垃圾袋装率达到了100%，垃圾集中处理率达到了80%以上；全面清理环境污染源，新建农村公厕400余座，取缔城乡结合部“破烂王”405家。在梅林水厂水源、英雄水库水源、中心城区建成区等区域建立了面积达77平方公里的家禽禁养区；全面实施农村道路“康庄工程”，投资9200万元，建设农村公路102公里，在2005年全面完成村村通公路任务；全面开展绿化建设，以建设生态区为目标，提高绿化档次，加强绿化管理，切实改善生态环境；全面创建文明村镇、积极建设村级文体活动场所，到年底全区有50%以上的村建成村级小公园、健身小广场，71个村建有老年活动室，全区争创省级文明城区。

四、实施以区为主的农村办学体制，统筹城乡教育发展

2002年起，在全市率先实施了以区为主的农村办学体制改革，明确城乡教育实行“五个统一”：统一制定城乡教育发展和教育布局规划；统一学校建设标准；统一配备学校的设施设备，城区和农村学校的教育信息化设备、音体美设备及教师的办公用具、学生的课桌椅都按统一标准配备；统一城乡教师的配备，做到编制统一、要求统一；统一城乡教师的福利待遇，由区财政统一发放工资、各类津贴，统一发放教师考核奖。在这个基础上，实行城乡学校的校长有计划的交流，鼓励城区优秀教师柔性向农村学校流动，在职称评定、先进评比上向农村教师倾斜。通过两年时间的实施，全区4所农村中心小学全部达到了省农村示范小学的标准，4所农村小学、1所农村初中通过了省农村示范性学校验收，按省一类标准配备的各类设施设备陆续装备到所有的农村中小学。2002年以来，累计投放在农村学校基建和设备购置的资金投入近6000万元。农村学校办学条件迅速改善，城乡基础教育呈现均衡化发展的良好态势。

加大教育扶贫力度，妥善解决弱势群体和流动人口子女入学问题。从2004年起区财政每年安排40万元专项资金用于对贫困学生的补助，明确规定了特困家庭、低保家庭等八类有特殊情况的学生可享受免费教育。目前，全区有500多名贫困家庭的学生享受免费教育。全区的义务教育入学率、巩固率、残疾儿童入学率均保持在100%。积极解决流动人口子女入学问题。全区公办学校共接了5800多名进城务工农民子女入学，占全区学生的30%。大力扶持民办学校特别是民工子弟学校办学，全区4所民工子弟学校也接纳了近3000名民工子弟，初步缓解了民工子女入学难的问题。

（作者单位：宁波市江北区委政研室）