关于政府监管燃气产业问题研究

目前，中国燃气每年新增用户超过100万户，拥有燃气管道5万公里，足可以绕地球一周。随着我国经济持续稳步快速的增长，人民环境保护意识的增强，对清洁能源的需求增多，天然气将成为未来城市燃气发展的方向，燃气产业的发展空间很大，我国城市燃气事业会变得更加兴旺发达，并成为城市建设的重要基础设施和现代化城市的重要标志，是我国经济和社会可持续发展不可或缺的推动力量。由于燃气产业的特殊性，政府监管问题现实地摆在了我们面前。

一、政府监管燃气产业的必要性分析

燃气产业既有城市公用产业的一般性质，也有其特殊性。由于管网所形成的自然垄断性，燃气产业具有明显的地域界限性。为了促进燃气产业的正常竞争，规范燃气产业，政府监管十分必要。

（一）新企业的进入需要政府监管。之所以需要政府对燃气产业实施监管，很重要的一个原因，是为了规范市场，促进公平竞争。我们知道，新独立的供应企业有可能成为燃气供应市场的主导企业，并可能凭借其对生产设施的所有权或者与独立的生产者签订长期合同，采取一系列战略性采购政策以排斥其他竞争者，并抑制新企业进入。这就需要政府采取必要措施以促进竞争。

（二）政策的制定需要政府监管。由于燃气产业具有明显的地域界限性，且各个地区成本不一，导致其在各个地区具有自然垄断的色彩。这些企业利用其信息垄断，使消费者和政府无法把握其成本的构成及变化，因而在制定政策时会产生困难。

（三）实现资源合理配置需要政府监管。垄断容易导致生产效率低下，垄断利润的存在会损害社会福利。因此，政府需要对价格实行管制，以刺激企业内部生产效率，维持企业的生存和发展，实现社会资源合理配置。

燃气产业的经济特性决定了政府必须实施监管。

二、政府监管燃气产业的现状分析

改革开放后，我国燃气产业得到较快发展。目前，我国的液化石油气产量居世界第四，消费量为世界第三，是世界上液化石油气消费增长最快的国家。伴随"西气东输"工程的全面铺开，政府对燃气产业的监管开始形成并不断发展。

（一）政府监管燃气产业新进展

1.相关的管理条例相继出台。近几年来，借鉴国外发达国家燃气产业改革的经验，我国各地政府相继出台了一些燃气管理相关法律法规，就燃气的规划与建设、燃气设施管理、燃气经营管理等做出了相应的规定。

2.分离非垄断业务的产销。我国燃气产业在初期产销是一体的，其弊端在实践中逐渐显现。为了防止一体化企业在燃气市场上占有特殊的优势，促进企业之间公平竞争，产销开始分离。最早进行分离的是深圳，主要采取"一家经营管网，多家经营燃气"的方式，由若干个燃气经营单位每月报价，价格低的才能获得当月通过管网销售燃气的权利。但是，总体上说，真正实现产销分离的燃气经营改革还是不多见的。概括的说，燃气产业的改革主要是通过内部拆分来引入竞争机制的，这并不能从根本上打破燃气产业垄断经营的局面，市场化的竞争格局很难真正形成，因此，燃气产业的经营亏损等问题就无法根本解决。

3.改善燃气企业投资渠道。2002年3月我国公布新的《外商投资产业指导目录》，将原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次列为对外开放领域。随后在2002年12月，建设部又印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出开放市政公用行业市场，加快推进市政公用行业市场化进程。

4.成本加成法的普遍采用。成本加成定价法就是以产品成本为基础，加上一定百分比的利润作为产品的价格。管道燃气售价应该是：外购气源成本（包括运费在内）+漏损成本+运营成本+销售税金及附加+利润。

5.建立了价格听证会制度。近年来，中国各地对燃气价格的调整和燃气用具的经营等方面尝试采取听证会的形式，到目前为止，听证会制度在我国城市公用事业的发展中不断地发挥作用。

（二）政府监管燃气产业中仍存在的问题

在燃气产业得到高速发展的同时，燃气产业发展和政府管制中依旧存在很多问题。长期以来，我国的燃气产业由政府投资建立和经营管理，价格由政府来制定，政府根据亏盈对其进行补贴。这样就会导致燃气产业的投资主体单一，经营亏损严重，财政补贴包袱沉重。

1.法律法规体系尚不完备。我国当前尚无专门的《燃气法》，建设部的《石油、天然气供应企业资质认定》和各地出台的《燃气管理条例》等文件是主要的法律依据。没有系统的法律导致企业和管制机构职能不明确，管制行为不确定，缺乏承诺和独立性。

2.企业竞争力不强。由于政府干预企业经营，企业缺乏经营自和积极性，缺乏竞争力，生产效率低下，服务质量下降。由于目前中国燃气经营具有很强的行政垄断性。以天然气为例，中石油、中石化、中海油占据了全国的天然气产量并拥有独立的经营区域。

3.价格形成机制尚有问题。现行的计价方式虽然按照民用、商业等不同的消费对象，执行不同的价格标准，但在同一类消费对象中，其价格标准只有一个，燃气售价与用气量无关。由于政府很难合理地核算出企业的实际成本，成本加成法对企业缺乏激励性，也会使政府监管更加困难。

三、政府监管燃气产业的对策分析

针对目前我国燃气产业监管所存在的问题，寻找解决的对策，是摆在我们面前的紧迫课题。也许，伴随实践的发展有些问题自会找到解决办法，但是目前，我们必须积极主动研究这些现实问题，为我国燃气产业的发展铺平道路。

（一）建章立制。从我国实际出发，制定相应的燃气产业政策法规。另外，还要完善燃气产业的社会监督机制，以监督政府部门和规制机构，并保障居民用户的利益。具体做法包括成立燃气消费委员会或完善价格听证会制度，以实现价格确定透明化和调价审定程序化。

（二）政企分开。政府采取必要合法的管制措施来规范企业的市场行为，分离行政管理部门和燃气经营单位，使管制机构独立化，管制行为法制化。政企分离后的企业应成为自主经营的市场主体，按照市场经济原则展开生产经营活动，以追求最大利润为经营目标，努力提高效益。

（三）打破垄断，形成有序的竞争局面。在燃气产业的生产和分销这些环节加大市场化改革的力度，通过特许经营权的招投标等方式提高燃气企业的效率。当然，燃气产业投资大，回收期长，一般企业无力独立投资，所以可以建立多元化、多层次、多渠道的投融资体制。