“三合一 黄转绿 种者有其补”

河南省去年开展了农业“三项补贴”改革试点工作，发放补贴约107亿元，取得了明显效果，有力地促进了农业发展和农民增收。今年，国家在全国范围内将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。河南作为农业大省，要认真总结试点经验，做好耕地地力保护补贴工作，切实推进全省农业、农村发展。

农业补贴改革势在必行

农业补贴是国家强农惠农富农政策的重要组成，自2004年起，我国先后实施了农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴三项补贴政策（即农业“三项补贴”）。这些政策的实施，对于降低粮食生产成本、调动农民种粮积极性、促进粮食稳产增产、增加农民收入发挥了重要作用。但近年来，随着农业农村发展形势的深刻变化，农业补贴政策在实施过程中出现脱离种粮对象、精准度变弱、发放程序繁杂、行政成本过高、补贴效益递减等问题，甚至一定程度上制约了农业生产的规模化、集约化，偏离了原有政策目标，迫切需要调整完善。

国家2015年启动了调整完善农业“三项补贴”政策试点工作，将“三项补贴”合并为一项，旨在支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，在全国范围内从农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营，重点用于支持建立完善农业信贷担保体系。从试点情况看，通过统一农业“三项补贴”资金的审核和发放程序，标准清楚明了，减少了基层多口径、多次核实种植面积的工作量，政策落实更加简便、快捷、有效。总体看来，“三补合一”后，完善了农业补贴政策，改进了农业补贴办法，提高了农业补贴政策效能，耕地撂荒现象减少了，农民的获得感增强了，政策满意度提高了。可以说，改革政策方向正确，目标明确，操作简便，取得了预期效果。

今年4月起，国家连续下发了系列文件，将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，政策重点为：一是支持耕地地力保护。补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民，鼓励创新方式方法，以绿色生态为导向，提高农作物秸秆综合利用水平，引导农民综合采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施，切实加强农业生态资源保护，自觉提升耕地地力。二是支持粮食适度规模经营。支持对象主要是种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体，近几年支持重点是建立健全农业信贷担保体系，并推动担保业务尽快实质运营，切实缓解农业生产“融资难、融资贵”问题。

意义非同寻常

农业“三项补贴”改革，是按照中央“稳增长、促改革、调结构、惠民生”总体部署作出的重大政策调整，是主动适应经济发展新常态、顺应农业发展新形势的重要举措，是供给侧结构性改革在农业生产领域的具体体现。这次调整，预示着财政支农具体思路发生了变化，将逐步对农民和农业生产结构产生深远影响。

首先是促进了支农政策“黄箱”转“绿箱”。“黄箱”政策指政府对农产品的直接价格干预和补贴，并非自由贸易的政策措施。“绿箱”政策指政府支持的农业补贴对贸易不产生扭曲或仅有微小扭曲作用，未对农产品的生产产生较大的影响及不对生产者提供价格支持的补贴措施。二者关键的区别在于是否扭曲生产和价格。政策调整后，耕地地力保护补贴用于对耕地资源的保护，在世贸组织规则中使用不受限制，拓展了支持农业发展和农民增收的政策空间。

其次是提升了政策的指向性、精准性和实效性。农业“三项补贴”改革突出绿色发展，推进农业“三项补贴”由激励性补贴向功能性补贴转变、由覆盖性补贴向环节性补贴转变，让财政补贴这块“好钢”用到保护耕地地力的“刀刃”上。通过将农业“三项补贴”中直接发放给农民的补贴与耕地地力保护挂钩，明确撂荒地、改变用途等耕地不纳入补贴范围，鼓励农民秸秆还田，不露天焚烧，主动保护耕地地力，加强农业生态资源保护意识，实现“藏粮于地”，使政策目标指向更加精准，政策效果与政策目标更加一致。

再次是推动了粮食适度规模经营。当前农业虽然保持了增量增收，但总量与结构、数量与质量、投入与产出、成本与效益、生产与环境等矛盾较为突出，特别是家庭小规模经营仍较为普遍，限制了农业劳动生产率的提高，影响了农业现代化进程。农业“三项补贴”改革变以前“平均施力”为“谁多种粮食，就优先支持谁”，“三项补贴”的增量资金全部用于促进适度规模经营，既稳定了用于承包权的农户，减少了改革阻力，又给拥有承包权的农户保护耕地的义务以补偿，推动了农业生产规模化、产业化、社会化发展。

最后，农业“三项补贴”改革加快了农村金融深度发展。近年来，粮食适度规模经营主体发展迅速，但贷款缺乏抵押物问题，一直是制约其发展的“软肋”，导致“融资难、融资贵”。农业“三项补贴”改革，通过调整部分资金支持建立健全农业信贷担保体系，并强调其政策性、独立性和专注性，既有效撬动了金融和社会资本注入、支持了现代农业建设，有效缓解了农业农村发展资金不足问题，也在新常态下创新了财政支农机制，放大了财政支农政策效应，同时还兼顾了效率与公平，适应了农业产业升级对金融支持的需要，使农村金融得到深度发展。

让种粮农民吃上“定心丸”

2015年，河南实施了农业“三项补贴”改革试点，从运行情况看，提高了补贴政策的指向性和精准性，减少了工作环节，减轻了基层负担，节约了成本，提高了效率。据了解，截至目前，河南省18个省辖市和10个直管县已基本完成补贴发放工作，共发放补贴约107亿元，真正让种粮农民吃上了“定心丸”。

从政策上看，河南在总结去年试点经验基础上，进一步规范、完善了补贴发放相关的制度、措施。补贴对象为所有拥有耕地承包经营权的种地农民（含农场职工）。补贴资金由中央财政根据耕地面积、粮食产量等因素分配到河南后，省财政下达市、县，实行专户管理、封闭运行，县级行政区域内实行统一的补贴标准，各地当年未使用完的补贴资金及上年结转资金，可在下年继续统筹安排用于耕地地力保护补贴。补贴面积界定以农村土地承包经营权确权登记颁证面积为基础，尚未完成确权登记颁证工作的地方以二轮承包耕地面积为基础，实行排除法进行调整，据实核减改变耕地性质的面积。补贴面积核实由乡镇政府负责，县级农业部门对乡镇上报的《农业支持保护补贴清册》内容汇总确认后，送同级财政部门作为发放补贴的依据。补贴资金兑现由县级财政部门会同承办金融机构将补贴资金存入补贴对象的补贴存款固定账户。农户持本人身份证（或户口簿）和农户补贴存款固定折（卡），可随时到承办金融机构办理补贴资金存取款业务。

河南农业“三项补贴”改革政策，在保持补贴总量不减少、补贴力度不降低的情况下，将政策目标聚焦到保障农产品供给上来，围绕农产品数量安全、质量安全、生态安全和农民收入，重点支持农业规模经营和绿色发展，调整优化了补贴结构，并积极探索通过农业信贷担保等方式为粮食适度规模经营主体贷款提供信用担保和风险补偿，强化银担合作机制，支持粮食适度规模经营，切实解决了“三项补贴”项目资金“碎片化”问题，加快转变了农业发展方式。同时，通过规范的操作政策，统一了资金审核和发放程序，减少了工作环节，减轻了基层负担，节约了时间和成本，提高了工作效率，从而更有效地发挥出财政资金支持粮食生产的作用。这既反映出政策的与时俱进，也体现了最基本的民生考量。

（作者系内黄县城关镇镇长、河南省财政厅农业处挂职干部）