完善我国个人所得税征管制度的对策研究

摘 要：个人所得税在调节收入分配、缩小贫富差距的政策选择中被寄予厚望，成为当下中国社会普遍关注的焦点。但是由于多种原因，个人所得税会出现大量税收流失现象在征收管理过程中，并且没有发挥出调解社会收入分配的功能，所以本文结合我国个人所得税的征管实践提出一些解决办法，进一步完善我国的个人所得税征管制度成为当务之急。本文通过对个人所得税征管进行讨论，进一步把握征管中存在的问题，并进行逻辑梳理和理论探讨，根据我国当前的现实征管技术条件，提出了完善我国个人所得税征管制度的对策建议。

关键词：个人所得税 征管制度 改革 对策

中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）05（a）-0252-02

1 我国个人所得税征管的现状

我国个人所得税征管工作存在“三难”—— 难征、难管、难查。加上征管力量单薄，征管手段跟不上要求，各种业务流程没有实现规范化和标准化，处罚难度大等等，使个人所得税难以征收到位，税款流失严重。

现阶段我国个人所得税的征收实行代扣代缴与自行申报制度相结合的原则，主要使用代扣代缴。即使税法规定了日收管理过程中，单位或者个人有扣缴的义务在向其他人支付应税所得的时候，但在具体执行中，往往得不到很好的落实。对于自行申报而言，在实际申报过程中，纳税人到各征管局自行申报纳税的很少，税务机关又因证据不足难以征收。

随着改革开放的不断深入和我国社会经济建设的飞速发展，我国居民的收入水平在逐步提高，但贫富差距不断加大，社会收入分配不公的问题却日益严重。此外，比重不断增加的工薪阶层的个人所得税表明，缴纳个人所得税的核心力量仍然不是高收入者，个人所得税调节分配社会收入的作用不是很明显。

2 我国个人所得税征管中存在的主要问题

2.1 缺乏完善的纳税申报制度

我国现行的税收征收管理方式主要是纳税人自行申报和扣缴义务人代扣代缴，而这两种申报制度并没有跟上经济发展及税制改革的步伐，使得征管制度表现出落后、不适用。

（1）代扣代缴制度不合理。

国家税务总局在1995年制定下发的《个人所得税代扣代缴办法》中，对扣缴义务人的权利和义务作了明确的规定，但没有得到确切的落实，很多扣缴义务人没有依法履行代扣代缴的职责，导致税源流失严重。我国个人所得税一大部分来自对工薪所得征收的个人所得税，而雇主作为纳税人的扣缴义务人，法制观念淡薄，责任心不强，另外为了提高员工的积极性，为其创造更多的价值，会给本单位的员工谋求较多的福利。这样就会出现纳税申报不真实，瞒报、谎报，甚至漏报的现象，扣缴义务人往往不能很好地完成扣缴任务。

（2）自行申报制度不完善。

虽然我国实行自主申报机制已经有很多年，但是效果却不明显。第一，在市场经济体制下，人们追求利益最大化，受利益的驱使产生偷税动机，而现行税法并没有明确规定取得收入的个人都有自行申报的义务。第二，从个人所得税的构成来看，来自高收入群体的个人所得税收入微乎其微，个人主动申报率不高，税务部门在自行申报纳税方面的申报机制没有相应的配套措施。

2.2 全社会依法纳税的意识淡薄

依法纳税是每个公民的义务，这种意识在人们的心目中仍然没有完全建立起来。第一，我国个人所得税征收历史不长，宣传力度不够到位，导致公民对个人所得税认识程度不深，弱化了纳税意识。第二，个人所得税税负不能转嫁，有些纳税人对依法纳税存在抵触心理，普遍有“尽量少纳税，最好不纳税”的思想，出去自身利益想尽各种办法偷税漏税，不依法履行纳税义务。第三，纳税人和征税机关纳税信息不对称，积极纳税没有得到认可，打击了纳税人的纳税积极性，也削弱了纳税人的纳税意识。

2.3 对个人收入缺乏有效监控

目前，在我国个人所得税的征管过程中，由于缺乏必要的监管部门和监控手段，造成税款的严重流失。我国经济正处于转型期，收入渠道多元化，并产生大量的灰色收入、隐性收入，成为个人所得税征管的“死角”。一个纳税人同一纳税期内取得哪些应税收入，税务机关不清楚，法律法规也没有强制规定第三方向税务机关提供纳税人收入情况，税务机关无法准确掌握个人收入情况。由此可见，我国外部征管的社会环境较差，个人信用体制尚未健全，对个人财产缺乏系统的登记核查制度，这些都加大了对个人财产核查的难度。

2.4 征管效率低下

我国目前税务征管的能力和水平都还比较低，难以全面、真实、准确地掌握纳税人的收入情况。另外不同征管区域的税务机关之间、同一税务机关的不同管理部门之间的信息传递与交流合作也不是很到位，纳税人在不同地区之间的流动，更是加大了税务机关的征管难度，在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总让其纳税，影响了征管效率。

3 完善个人所得税征管制度的路径选择

一项完善的税制，必须有切实有效的征管措施作为后盾，才能使制度优势最终转化为现实优势。通过对现行个人所得税征管问题的剖析，说明了征管改革愈来愈显得紧迫而重要。从我国国情出发，借鉴国外个人所得税征管的先进做法和成功经验，建立一套切实有效的征管方法，刻不容缓。

3.1 健全个人所得税申报制度

（1）加强代扣代缴申报制度。

代扣代缴是实现税源管理最有效最直接的办法，加强代扣代缴制度，实际上就是加强税源控制。一方面，应明确代扣代缴义务人的法律责任，规范扣缴义务人申报和代扣代缴税款，对依法履行代扣代缴义务的单位要加以奖励，严厉惩罚没有依法履行代扣代缴义务的责任人，提高主动代缴意识。另一方面，推行代扣代缴全额明细申报制度，要求代扣代缴义务人报送其代扣代缴的个人基本信息、收入支付明细信息等。

（2）完善自主申报制度。

根据世界各国的成功经验，建立税务号码制度，建立中国公民的“经济身份证”，并在涉税事务中强制使用，是税收征管规范化和监控税源的有效手段。个人的一切收入支出都在自己的税号下进行，税务部门通过对税号的管理可以全面掌握个人收入信息，要求纳税人自主上门申报缴税。另外，各级税务机关要把重点放在对高收入行业和高收入个人的税收监管上，扩大自主申报的范围，完善自主申报制度。

（3）完善“双向申报”制度。

双向申报是对纳税人收入状况的双重税源监控，“双向申报”制度是由纳税义务人和扣缴义务人分别向主管机关申报个人所得及纳税情况，在两者之间实现双向交叉监管，进行综合征收，这能较好地体现纳税人的实际负担水平，这同样也意味着从两处或两处以上取得收入的纳税人，将受到更为严格的税收监管，有利于个人所得税的堵漏增收。

3.2 加大宣传力度，培养公民自觉纳税意识

广泛的税法宣传和周到的税务咨询服务，既可以增强纳税人对税法知识的了解，又体现了对纳税人的尊重，减少纳税人对税法的抵触心理。第一，设置主管个人所得税宣传的特定工作人员，做好个人所得税的纳税宣传。第二，利用电视、网络、广播、报纸等各种媒介对纳税人进行税法和税收政策的宣传，充分发挥舆论的导向作用。第三，在税法宣传中，要分清主次，重点放在生僻而又必要的知识上，切忌重城市、轻农村。另外，税法宣传要广泛持久，避免三天打鱼，两天晒网。

3.3 建立对个人收入的监控体系

个人所得税大量流失，税务部门却又难以有效监管，其中最主要的原因是税务部门无法准确掌握每一位纳税义务人的收入信息，因此必须建立对个人收入的监控体系。第一，国家应尽快制定颁布关于个人信用方面的法律法规，用法律制度的形式对个人信用主体的权利义务、个人信用记录、个人账户体系、个人信用档案管理等进行规范。第二，建立完善和积极推行个人账户体制，每个人建立一个实名账户，将个人的工资、薪金、福利、社会保障、纳税等都纳入该账户，从而建立起个人收入的监控网络，当然，这需要税务、银行、司法等部门的密切配合以及计算机网络的强大支持。另外可以借鉴国外的做法和经验，减少现金流通，广泛使用信用卡和个人支票，以便对个人收入进行更好的监控。

3.4 推进税收信息化建设，建立健全协税护税网络

各级税务部门应以计算机技术为依托，借助于现代化的征收手段，与银行、公安、审计、工商、证券部门以及新闻媒体等单位进行联网，实行税收协同管理制度，建立健全协税护税网络及纳税举报网络。借助相关部门掌握的信息，在一定程度上，界定清楚个人财产来源的合法性及合理性，将纳税人的财产收入显性化，堵住偷税的渠道。税务部门内部要在制度上确定协调与沟通的具体方法，真正实现信息共享，避免出现各自为战的情况。

建立健全协税护税网络也离不开税务制度的发展，税务，是税务人在法定的范围内，接受纳税人、扣缴义务人的委托，以纳税人、扣缴义务人的名义，代为办理纳税申报等税务事宜的行为。税务以中介的立场，按照税法规定，客观公正地计算应纳税所得，既可以为纳税人提供专业化的服务，维护其合法权益，同时也可以在缩减征纳成本的基础上提高征收率，避免个人所得税征纳脱节，确保纳税人诚实纳税，保护国家利益不受侵害，这是对个人所得税征管的有益补充。

3.5 加大对偷逃税等违法行为的惩处力度，提高税法的威慑力

第一，加大对偷逃税的纳税人的惩罚力度，提高对偷逃税犯罪行为的法定量刑幅度，加大纳税人偷逃税的成本，从而提高纳税遵从度。第二，加强与公检法等执法部门的联系和合作，严厉打击惩处偷逃税的行为，提高执法水平，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。第三，可以赋予税务机关更高的执法权力，税务部门有权要求有关部门提供纳税人的存款和其他财产情况，必要时还可以要求有关部门及人员配合，协助提供纳税人偷逃税款的证据并有权冻结纳税人的账户，封存、拍卖纳税人的财产，强制执行。可以考虑设立税务警察一职，对违反税法较为严重的纳税人及有关人员进行武装稽查和拘捕。

4 结论

在我国现行各税种中，个人所得税是被公认为税收流失最为严重的一个税种，被称为征管第一难。本文对我国个人所得税征管实践中的现状及存在的问题进行了研究，并提出了完善我国个人所得税征管制度的对策建议，但水平有限，只希望通过本文的抛砖引玉，为我国的个人所得税征收管理改革贡献一份力量，使个人所得税能切实地发挥出其对我国社会经济应有的积极作用。

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