行政事业单位资产管理与预算管理有机结合的措施探讨

摘要：本文作者根据目前资产管理和预算管理工作中存在的问题出发，结合做好资产管理和预算管理工作的重要意义，提出把握行政事业单位资产管理与预算管理有机结合的对策措施。

关键词：资产管理 预算管理 问题 对策

行政事业单位资产管理是财政支出管理的重要内容，与预算管理相辅相成、密不可分，两者的有机结合是提高财政管理水平的必然选择，也是加强财务管理工作的必然要求。行政事业单位资产管理与预算管理的有机结合以及如何形成一套行之有效的对策措施，是一项改革创新工作，需要不断的探索与实践。

一、 行政事业单位资产管理与预算管理有机结合的意义

2006年国家财政部分别颁发了《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令36号），以下简称《办法》，明确提出了行政事业单位国有资产管理活动应当坚持资产管理和预算管理相结合的原则。这是以制度的形成对资产管理和预算管理相结合进行规定，强化了这项工作的重要性和严肃性，这对于加强行政事业单位国有资产管理，提高资产使用效益具有十分重要的指导意义。

行政事业单位国有资产主要是由财政预算管理资金形成的，财政预算资金安排的规范性、科学性，直接决定了资产配置的合理性与公平性。预算管理是资产管理的前提，资产管理是预算管理的基础和延伸。预算管理通过增量来调控资产存量，这是加强资产管理的有效手段。

通过资产管理与预算管理的有机结合，达到强化和抓好资产管理的目的。同时，通过资产管理的基础性工作，如各系统、单位在《办法》的框架下，针对本系统、单位的特点和实际情况，制订相关的办法或制度，有效开展资产管理，及时提供准确、完整的资产统计报告、资产清查有关数据资料，为编制部门预算、配置资产提供参考依据，进一步增强预算编制的规范性和科学性。可以说，资产管理与预算管理关系的实质就是资产存量管理和增量管理的关系，即以存量制约增量，以增量激活存量，并通过资产购置和资产调剂两种手段，达到提升行政事业单位资产管理水平和财政预算管理水平的目标，这是行政事业单位资产管理与预算管理相结合新机制建立的内涵和意义所在。

二、 行政事业单位资产管理与预算管理中存在的问题

从近年行政事业单位预算管理与资产管理的实际运行情况看，还存在如下的一些管理问题：

（一）部门预算安排与单位资产存量关联度不高

我国行政事业单位国有资产的形成主要是财政预算分配的结果，因此预算管理模式对行政事业单位资产的形成、使用和管理有着根本性的影响。我国的预算管理模式目前仍然是以控制投入为重点的传统管理模式，即以控制支出为主，在部门预算编制中着重于控制投入，即严把资产增量审核审批关，而对其现有资产存量的关注度不高。在预算执行中，严格按照预算批准的项目和数额实施，以控制超支为管理重点。这种以控制支出为主的预算管理模式过多地重视资产的增量管理，而对资产存量难以实行全面的管理，难以使资产增量管理和资产存量管理得到紧密的有机结合，甚至存在管理脱节。在这种管理模式下，管理的主要目标仍是预算收支活动的合规性，而支出活动结束后形成的资产（尤其是固定资产）以及其他非预算所形成的资产，往往管理缺位。

（二）预算安排与资产管理绩效考核关联性较低

在我国的国有资产管理体制中，行政事业单位的国有资产归各级财政部门监督管理。在传统的预算管理模式中，资产形成后由单位和部门无偿占有使用，对部门和单位的资产管理缺乏绩效考评机制。财政部门在安排行政事业单位预算和资产增量时，既要考虑单位行使职能任务的需要，又要考虑单位资产管理状况，如资产管理是否规范透明，资产的使用效率高低等因素。目前，由于仍然缺乏针对行政事业单位资产管理的绩效考评指标体系及配套的绩效考评制度。所以不少单位受自身利益的驱动，把财政经费当做“唐僧肉”，千方百计地争经费、争项目，并且着重于购置，忽视于管理，结果造成资产的重复购置、闲置，甚至流失，资产利用绩效低下。以投入控制为主的预算管理模式，很难充分满足资产管理的需要，例如与投入控制为主的预算管理模式相适应的预算会计体系，难以为资产管理提供充分的财务信息，对接仍然不全面不科学，还缺少一套科学的完善的绩效考评体系。

（三）资产状况与人员结构缺乏配比

行政事业单位的人员编制是由各级机构编制委员会核定，资产的配置标准是由各级财政部门核定的。行政事业单位必须以核定的人员编制数和资产的配置标准为依据，确定一个与其提供的公共产品和服务相适应的人员结构和资产配置标准，作出合理年度预算安排。如人均办公用房及基本办公设备的配备、不同技术和职级科研人员的专用和通用设备的配置，都应该遵循有关的标准进行合理配比。但实际上由于缺少统一的配置标准或虽有标准但没有严格执行，造成预算安排和执行缺乏有效约束，尤其是对行政事业单位资产的预算安排仍然存在随意性，一些单位仅仅从自身发展考虑，盲目地争资金、争资产。财政部门与预算单位也往往存在信息不对称，预算安排的科学性、合理性和公平性大打折扣，单位之间苦乐不均的现象仍较为严重。同时政府主管部门缺乏对单位已有资产的宏观管理和统筹调配，造成资产重复购置以至浪费，利用效率不高。

三、行政事业单位资产管理与预算管理有机结合的对策

（一）提高认识，理清思路

提高认识是搞好行政事业单位资产管理与预算管理有机结合工作的重要前提。行政事业单位资产管理是财政支出管理的重要内容，与预算管理相辅相成、密不可分，两者的有机结合是提高财政管理水平的必然选择，也是加强财务管理工作的必然要求。行政事业单位资产存量主要是历年预算资金分配所购置的结果，是资本支出形成的，同时又是考量新的预算年度增量资产投入的必要条件。

因此，把握和做好预算管理与资产管理的有机结合，有利于科学合理安排资产预算，提高行政事业单位资产配置效率；有利于进一步深化部门预算改革，准确核算行政成本，推进公共行政管理改革。因此，必须充分认识行政事业单位资产管理与预算管理有机结合的必要性和重要性。

（二）加强领导，明确责任

行政事业单位资产管理与预算管理相结合毕竟是近些年才正式推行的一项工作，可以说是一项改革创新工作，既面临着新的机遇，又面临各种挑战。单位领导的重视十分关键。主要领导和分管领导应亲自过问，直接指导，由于资产管理与预算管理牵涉方方面面，各部门既协调动作，又要明确分工，规划、财务、资产管理等部门应各司其职，加强沟通与配合。各主管部门应结合实际，制订统一政策、程序、方法和步骤，统一部署；同时与财政部门沟通联系，及时解决工作中存在的问题。

（三）建立流程，完善制度

在编制年度财政预算时，预算单位需提交房屋建筑物、机动车、大型设备（以下简称“三项资产”）的存量情况表，凡涉及“三项资产”的支出预算，需同时提交增量资产计划，并有机地融入到财政预算的“二上二下”程序中，即预算单位在申报年度财政预算“一上”时，提交存量资产情况和增量资产申请计划，等待财政部门预算控制数“一下”后，结合本单位实际情况调整个性年度部门预算和增量资产计划，进行“二上”的程序，财政部门将财政预算草案报同级政府和人代会审议通过后程序通过后，“二下”将新的年度部门预算下达各单位，预算单位根据资产增量计划和预算，并依政府采购计划和政府采购规定实施资产增量和资产管理。

（四）把握原则，规范标准

由于国有资产管理的政策性强，从购置、登记、使用、处置等各个环节都有相关的规定，尤其对于“三项资产”的增量配置，应当把握如下原则：严格遵守法律、法规和有关规章制度；科学合理配置资产，优化资产结构；从严控制，厉行节约；购置资产要本单位所履行的职能相适应；对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配备，对没有规定配备标准的资产，应当根据实际，从严控制，合理配备；对纳入政府采购的项目，必须依照政府采购的有关规定实施。在配置增量资产前，必须按照《行政单位国有资产管理暂行办法》、《单位国有资产管理暂行办法》《党政机关办公用房建设标准》、《关于调整党政机关汽车配备和使用管理规定》和单位人员定编情况等有关规定严格对照审核和申报。

（五）讲求方法，把握重点

通过固定资产卡片式管理及资产清查工作，单位确实掌握本单位的资产存量情况，为新增资产的配置计划和预算提供可靠的基础。在做资产计划时，必须对“三项资产”的存量进行重点审核，审核重点是：“三项资产”存量申报数据的真实性、完整性、准确性；“三项资产”增量计划的必要性和合理性；增量资产配置申报依据的充分性以及增量资产计划与单位实际需要、单位年度工作计划和职能任务是否相适应，力求实事求是，准确全面，把握重点。

参考文献：

[1]《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令35号）

[2]《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令36号）