基于问卷的空气质量满意度调查方法及应用研究

摘要：基于问卷的空气质量满意度是公众对政府环境空气质量管理政策回应性的重要指标。运用问卷调查的方法对案例城市的空气质量满意度进行评估，评估包括空气质量、污染源排放控制和政府信息公开三个方面。结果表明：满意度评估结果和基于仪器监测数据的评估结果相对一致；评估可以提供全面和综合的污染源排放控制状况信息；填补了政府空气质量管理中公众回应性的缺失。建议将基于问卷调查的空气质量满意度评估作为一种独立的评估方法，与基于监测数据的评估相结合，全面评估政府的空气质量管理绩效。

关键词：空气质量管理；问卷调查；满意度评估

中图分类号：F205

文献标识码：A

文章编号：16710169（2014）04005208

基金项目：中国人民大学重大基础研究计划项目“中国城市能源资源基础数据库与中国城市能源资源效率评估年度报告”（12XNL005）

作者简介：宋国君，中国人民大学环境学院教授、博士生导师（北京 100872）；肖翠翠，中国人民大学环境学院博士研究生

已有的城市空气质量评估研究都是利用仪器监测空气污染物的数据＼＼来评估空气质量状况和变化趋势。城市空气质量监测点位数量有限，因此监测数据的代表性可能不足。从公共政策管理的角度来看，公众对社会政策的偏好（民意）会显著影响政府政策的制定，而现有的城市空气质量管理过程缺乏公众对政策“自下而上”的回应，评估结果也不能直接、有效地与管理行动关联起来。约翰・C托马斯认为公众调查方法是公众参与公共政策的重要方法之一，1990年代，瑞典首次将顾客满意度（Consumer Satisfaction Index，缩写为CSI）作为一种评估方法应用到管理科学的领域（P33-36）。

宋国君等人提出了环境保护满意度的概念，并选择本溪作为案例城市进行调查，问卷涉及空气、水、噪声、生活垃圾、固废和生态6个方面，为公众满意度研究提出了新思路，此后将城市环境保护满意度引入到“城市空气质量管理评估”领域，提出城市空气质量管理满意度的概念，分别在抚顺和牡丹江2个城市进行抽样调查，调查结果和基于监测数据的结果总体一致，可靠性较好。本文在原有城市空气质量满意度研究的基础上，对问卷设计、数据处理方法等做了改进和完善，并在抚顺市开展了新的问卷调查，分析了满意度调查在城市空气质量管理中的作用，提出将城市空气质量满意度调查作为公众对政府空气质量管理的一种回应性手段，将政策干预对象的目标、期望、关心甚至需要作为评估的组织原则和价值原则（P322），从城市空气质量、污染源排放控制、政府信息公开等方面调查居民的认知和感受，并与基于监测数据的评价结合，将居民可感知的空气质量评估结果与科学监测评估结果进行相互印证，填补了空气质量管理中公众回应性信息的缺失。

一、现有空气质量管理评估存在的问题

（一）目前环境空气质量监测存在一定的局限性

首先，监测点的数量有限。环境空气质量监测点的数量基本上是按照功能区进行设置的，监测点位的有限导致其功能和空间代表性可能不足，评价结果比较单一。根据美国联邦行政法典（40CFR，part58）对监测网络的要求，监测网络要足以覆盖不同地形、不同气象条件、不同排放状况的各种区域。加州空气质量监测网络是世界上最广泛的网络之一，有超过250个监测点位用于评价空气质量，监测范围覆盖了全部排放浓度最高的区域和敏感人群区域。其次，空气质量监测点没有和人口暴露的程度结合起来。世界卫生组织（WHO）公布的《空气质量准则》（AQG）（P9-19）＼和美国联邦环保署（EPA）的《国家环境空气质量标准》（NAAQS）参见EPA of U.S.Healthbased Ambient Air Standards，2007。＼均强调了人口暴露的指标，要求监测点要设在空气质量差、人口暴露程度较高的区域，并且对各项污染物达标的统计要求作了详细规定。我国环境空气质量监测点位参见《空气质量监测规范》（试行），国家环保总局公告 2007年第4号。分为4 类：污染监控点、空气质量评价点、空气质量对照点和空气质量背景点。地级及以上城市空气质量的评价，其监测数据来自于国家空气质量监测点中的评价点位。在大型固定污染源附近以及城市主干道路等暴露人群比例较高的区位，通常没有设置相应的空气质量评价点。第三，我国大多数城市空气质量监测已采用连续自动监测系统，这为城市空气质量日评估创作了条件，但连续监测运行、维护等的费用较高参见阜康市环保局文件《关于申请空气质量自动监测站运行经费的请示》（2009）。。

（二）已有空气质量管理信息之间的关联性和系统性较差

城市空气质量管理过程包括空气质量管理、污染源排放控制管理及政府信息公开三个方面，但是现有污染源排放控制数据和空气质量数据之间的关联性差，空气质量信息和政府管理信息之间也没有进行有效关联。在《环境空气质量监测规范》（试行）中，污染监控点、空气质量评价点是两种不同类型的监测布点，污染监控点是为监测地区主要污染源对当地环境空气质量的影响而设置的，主要用于收集污染源排放浓度和总量数据。而城市空气质量评价主要依据空气质量评价点的监测数据，评估结果主要是由不同空气质量评价点监测数据的平均值得到的，通常用日均值和年均值表达。城市空气质量监测数据与污染监控点数据之间的关联程度不够，污染监控点的监测值通常远高于空气质量评估结果中的数值，空气质量评价不能客观地反映城市环境空气质量的整体污染水平，还可能导致空气质量的评价结果与公众的直观感受出现差异。此外，现有空气质量评价缺少区域空气质量污染状况和污染趋势评价，政府虽然公布了环境空气质量监测点位的布设、大气污染物排放量、环境空气质量总体状况等指标，但是对政府管理行动及其他信息的公开程度还非常欠缺，空气质量评估与政府的管理行动之间缺乏系统性的关联。

（三）空气质量管理评估缺乏公众回应性手段，没有考虑公众直观感受

公共政策制定的主体不是单个人，而是一个由多个人组合成的集合体（P149-152）。公众在政策制定中的地位非常重要，但是在政策制定主体系统中，对信息掌握最不均衡、最不全面的也是公众（P2-5）。公众参与和回应是对公共政策施加影响的基本途径，公众的回应性标准是衡量一项公共政策是否合适的重要标准（P226-234），因此在政策执行和评估过程中应融入有效的公民参与，但目前在我国空气质量管理中还没有合适的手段来体现公众对政策的回应性。城市空气质量评估只考虑了环境空气质量监测点位的布设、大气污染物排放总量、环境空气质量总体状况等指标，没有考虑到公众对空气质量的直观感受，加上空气质量信息、污染源信息、对人群健康的影响信息公开不充分，导致居民对周围生活环境信息了解不足，只能通过政府管理部门的污染状况信息被动了解空气质量信息。一方面公众不能将自身感知的周围污染源排放等信息直接反馈给政府管理部门，缺乏公众对政府管理的回应，不利于实施公众监督；另一方面由于环境空气质量评估只考虑了总体评估结果，缺失了污染源排放信息和政府管理行动信息，公众无法判断空气质量评估结果的准确性，并且可能由于数据质量的问题进一步导致公众的直观感受与空气质量评价结果可能不一致。

（四）缺乏自下而上的空气质量管理政策绩效的评估

空气质量是典型的公共物品，空气污染问题会产生外部不经济性（P23）。市场经济条件下，公众作为委托人，政府作为人，公众和第三方有权利对政府空气质量管理绩效进行评估，有效的绩效考评能帮助管理者更好地制定决策，客户的满意度是绩效考评的重要指标（P18-54），并且公众参与在中央政府与地方政府之间的委托关系的帕累托优化中可以起到积极作用（P45-47）。新公共服务理论认为，对政府来说，重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制社会的发展方向。在我国，地方政府是当地空气质量的主要管理者，《中华人民共和国环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责”。但是，地方政府在权衡经济利益和环境利益时，往往存在监管失衡，而中央政府对地方政府环境管理绩效缺乏有效的核查手段，对地方政府管理绩效仅仅通过“环保目标责任制”、“城考”等行政手段进行考核，从而使地方环境监管“失灵”。目前实施的“城考”制度中虽然涉及公众参与性指标，用城市环境保护满意率指标来反映公众参与的程度，但是问卷设计和内容较为简单，问卷处理也只有满意率指标。空气质量绩效评估总体上仍缺乏公众“自下而上”的参与，导致空气质量管理和政策的部分失效。

二、空气质量满意度评估设计

在以顾客为导向的评估模式中，公共政策为顾客提供物品和服务，顾客表明对服务供应的态度会导致服务交付的改进和顾客满意度的提高（P33-36）。顾客通过参与评估，使得评估更容易为政策制定者或服务提供者所使用，并使他们清楚地了解顾客的需求和不满，从而最终提高公共服务的水平。基于满意度的城市空气质量评估方法正是借鉴了公共政策科学中的顾客导向评估模式，在这种评估中，顾客对应的是空气质量的影响人群，政策对应的是空气质量相关的管理政策，影响人群对空气质量的满意度评估可以很好反映空气质量管理的效果，与现有的基于监测数据的评估相比具有较好的管理意义，并且弥补了数据评估的不足。

（一）满意度评估方法的定位

环境政策评估的一般模式中，将环境政策目标分解为最终目标、环节目标和行动目标。城市空气质量管理政策的最终目标是保护影响人群的健康和人类福利，环节目标是使空气质量达标，行动目标则是污染源排放控制达标及政府管理有效等具体措施。因此，空气质量满意度评估要考虑环境空气质量达标状况、污染源排放控制状况、政府信息公开与公众参与等三个层面的目标。

图1城市空气质量管理目标分析

居民是政府管理城市空气质量效果的直接“测量者”＼。因此，基于问卷的城市空气质量满意度评估的直接目标是关注公众对环境空气质量的满意程度，最终目标是促进空气质量达标和人群健康。满意度评估方法的定位是将居民对空气质量的满意度调查与基于科学的监测数据的空气质量绩效评估结合起来，使满意度评估成为对监测数据评估的检验和补充，使城市空气质量管理紧紧围绕着环境保护和人群健康的目标（如图1所示）。

（二）满意度评估方法的评估对象

满意度调查的对象是空气质量受影响人群，主要目的是调查空气质量状况及改善效果、公众对政府空气质量管理的满意程度。本文在已有研究的基础上，进一步完善了空气质量满意度调查问卷，在政府管理层面增加了信息公开和公众参与的部分，即调查问卷包括三个模块：空气质量状况评估、污染源排放控制状况评估、政府信息公开与公众参与状况评估。

1空气质量状况满意度调查主要包括市民对城市空气质量总体状况的满意程度、近几年来空气质量的改善程度、市民对空气能见度水平的满意程度、空气中是否有刺激性气味、空气质量的季节性差异等指标。

2污染源排放控制状况满意度调查主要针对不同类型污染源的排放控制状况，包括工业大烟囱污染、市政燃煤锅炉污染、城区燃煤小炉灶污染、餐饮业油烟污染、工厂露天料厂扬尘污染、建筑施工工地扬尘、地面扬尘、道路、公共场所垃圾、机动车尾气污染等。

3信息公开及公众参与状况满意度调查主要包括对政府环境信息公开的频次、信息公开程度的满意程度、居民希望通过哪些方式获取空气质量方面的信息、市民对环境违法事件的关注程度以及对空气质量保护规划的关注程度等等。

（三）满意度评估的实施过程

如果将满意度评估作为环保部门核查公众对空气质量认知感受的一项常规手段，其评估过程包括问卷设计及发放、抽样方式的选择和实施、问卷结果的分析等。涉及的利益相关方包括空气质量管理部门、污染源和公众，空气质量管理部门可以允许第三方参与空气质量满意度绩效评估。