县级财政困难与对策调研报告

编者按：本文主要从我县县级财政困难状况；我县县级财政困难的原因分析；缓解我县县级财政困难的对策进行讲述。其中，主要包括：近几年来，我县财政收支一直十分紧张、由于财力所限，我县预算安排的公用经费过低，明显偏离实际需要，无法保障机关正常办公运转，导致长期拖欠差旅费、医疗费、水电费、电话费和办公经费、作为地方政府，财政公共支出主要用于城市基础设施、公路交通、环境保护和其他各项事业公共支出、县乡债务严重、县级经济发展缓慢，财政收入增长乏力、中央陆续出台的减收增支政策较多，县级刚性支出增多，支出压力加大、机构膨胀，财政供养负担日趋沉重、财政体制调整不到位，地区间财力差距进一步扩大、我县特殊的地理、地质条件和重点林区等特点，比其他地区财政支出增多，财政困难加大、拓宽县域财源，做大财政“蛋糕”、完善转移支付制度，加大县级转移支付力度、强化财政管理，提高资金使用效益、努力消赤减债，化解债务风险等，具体材料请详见：

县级财政是县级人民政府履行行政职能的物质基础，是国家政权建设和社会稳定的重要保障。随着我国经济体制改革的不断深化，我国经济迅速发展，县级经济也得到了快速增长，经济实力日益增强，财政收支规模不断扩大，县级财政在支持政权建设和经济发展方面发挥了重要作用。

我国大部分地区的县级经济由于资源匮乏，技术落后，经济发展相对滞后，加之现行的县级财政管理体制存在一定缺陷，因此县级财政收支矛盾不断加剧，财政运行普遍较为困难。这种县级财政的困难状况在我县显得尤为突出，并已开始影响到我县财政工作的正常开展，如不采取相应措施认真应对，势必严重制约我县经济社会的发展，甚至造成社会的不稳定。为此，谨对我县财政的困难状况及原因进行分析，并提出应对措施和建议。

一、我县县级财政困难状况

我县地处湘西南边陲，是邵阳市面积最大、交通最不便利、经济比较落后的的一个边远山区县，全县总面积2927平方公里，辖25个乡镇，总人口35万，其中少数民族人口占62%。由于各种因素的制约，我县经济发展比较缓慢，财政十分困难，主要表现在：收支矛盾突出，行政事业单位干部工资福利和津贴补贴难以兑现；公用经费保障水平较低；基础设施建设和公共服务支出投入不足；县乡债务严重等。

（一）收支矛盾尖锐。近几年来，我县财政收支一直十分紧张。2009年，我县地方财政收入预算为11310万元，预计上级补助收入31819万元，收入合计为43129万元，而2009年全县财政支出需要54000万元，财政资金缺口高达10871万元。我县可用财力只能勉强保障工资的发放，根本没有多余的资金安排办公经费，更没有资金安排基本建设支出。我县的住房公积金、医疗保险和养老保险均只按较低标准执行，补助津贴、绩效工资难以兑现，干部职工的个人待遇比较低。

（二）公用经费保障水平低。由于财力所限，我县预算安排的公用经费过低，明显偏离实际需要，无法保障机关正常办公运转，导致长期拖欠差旅费、医疗费、水电费、电话费和办公经费等。

（三）基础设施建设和公共服务支出投入不足。作为地方政府，财政公共支出主要用于城市基础设施、公路交通、环境保护和其他各项事业公共支出等，由于资金短缺，财政对基础设施以及教育、医疗、卫生、文化等基本公共服务领域的投入明显不足，公共需求得不到满足，严重制约了经济社会的持续发展。

（四）县乡债务严重。截至2008年底，全县县乡债务余额累计为32202万元，为2008年一般预算收入9967万元的3倍多，其中县乡政府债务4308万元，县级财政债务3363万元，教育部门债务11112万元，林业部门债务6200万元，其他部门债务7219万元。由于财力有限，许多债务长时间不能偿还，经常发生债主锁门、民工闹事、上访等事件，严重影响社会稳定。

二、我县县级财政困难的原因分析

县级财政困难是经济、社会等多种因素综合影响的集中反映，既有历史积累的矛盾，又有经济转型过程中出现的新问题，既有经济原因，也有管理原因，既有全国性的共同原因，也有我县的独特原因。综合起来，主要有以下几点：

(一)县级经济发展缓慢，财政收入增长乏力。从全国看，县级财政的经济基础主要是农业和农村经济，受粗放型、数量型的传统农业发展模式和以农业为主要产业、非农产业低水平发展的农村经济结构的制约，县级经济发展缓慢，县级财政对资源性税收、行政性收费和罚没收入的依赖性强，财政收入稳定性较差。在传统经济增长点消失或弱化，新的经济增长点还没有形成的情况下，这些地方的财源增长出现了“断档”，财政收入增长开始出现徘徊甚至下降的情况。随着市场机制作用的强化，生产要素逐渐向效率较高的地区和大中城市集聚。反映到财政上，就是自然地理条件、经济发展条件较差的县，财政收入增长缓慢，对上级补助的依赖程度提高。

从我县看，由于特殊的地理和经济环境，经济总量小，经济发展水平更低。我县是一个山区小县，经济总量很小，发展后劲不足，经济主体是竹木和农副产品加工，受自然条件、经济环境、地理位置等诸因素的影响，商品、信息市场和要素市场发育滞后，吸纳资金、技术、人才等能力孱弱，发展经济成本高，因而普遍存在着规模小、技术含量低等问题，而在激烈的市场竞争中处于劣势，经济效益普遍不佳。加上我县财政是典型的资源型财政，财源单一，结构不优，林业产值占GDP比重的68%，全县90%的工业企业原材料依靠林业，乡镇财政收入的90%、县财政收入的70%、农民收入的60%直接或间接来源于林业。国家建立节约型社会以及“天然林保护工程”和“退耕还林”政策的实施，抑制了原来作为县域经济发展支柱和主要财源的资源型竹木加工企业的发展。同时，由于我县属军事，过去一直禁止外商外资进入，目前我县没有一家外商外资企业，其他企业的发展也受到诸多限制，企业大多只能进行竹木产品初加工，丰富的林业资源得不到充分利用，严重影响县域经济的发展。2008年我县财政总收入为16042万元，比2003年的12580万元只增加了3462万元，最近五年时间内，年均增长不到5%，可以看出我县经济增长相对较缓。

(二)中央陆续出台的减收增支政策较多，县级刚性支出增多，支出压力加大。近几年中央陆续出台了调整工资、完善社会保障制度等各项改革措施，县级政府落实各项改革的成本大幅上升。如2007年开始出台的公务员津贴补贴和绩效工资政策等增加的支出，大大超过了地方财政的承受能力。同时，农业、科技、教育、卫生、扶贫、计划生育、环保等方面的法定支出必须予以保证，县级政府为了保证兑付农村合作基金会存款和供销社股金等，向中央银行贷款，以及中央、省各种专项资金要求县级财政提供资金配套，如建立新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗制度、农业综合开发项目、国债项目、水利建设、公路建设等也要求县级财政提供配套资金，而且应由市财政负担的配套资金也转嫁给了县财政，县级财政支出压力越来越大，加剧了财政收支矛盾。2008年我县财政总支出达54271万元，比2003年的18702万元增加了35569万元，五年时间内年均增长24%。

(三)机构膨胀，财政供养负担日趋沉重。我县乡镇个数多，地广人稀，“麻雀虽小，五脏俱全”，财政供养机构和人员相对较多。由于政府职能转变及行政体制改革的滞后，造成国家关于机构改革和人员分流的政策难以落实，加上我县地方经济落后，就业机会少，谁也不愿意放弃“铁饭碗”，因此“吃饭财政”特征日趋明显，全县财政供养人口多，财政负担日益加重。

（四）财政体制调整不到位，地区间财力差距进一步扩大。分税制财政体制改革建立了中央财政稳定的收入增长机制，出现财权财力向上集中，削弱了县级自有财力，财力自给率降低。县级财权事权不对称，一方面县级财力减少，另一方面基本事权却在扩大，县级政府承担着提供义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种公共服务的职能，还要在一定程度上支持地方经济发展。

（五）我县特殊的地理、地质条件和重点林区等特点，比其他地区财政支出增多，财政困难加大。

一是交通不便，地广人稀，行政成本高。我县是一个边远山区县，距省市路途遥远，距邵阳市210公里，距省城410公里，到省市出差一趟，其成本高出周边县25%以上。全县辖25个乡镇，其中少数民族乡14个，占乡镇个数的58%，乡镇个数多，机构运转经费开支较大。我县所辖面积居全市首位，地域宽，人口较少，人口住居分散，管理难度大，因境内山高坡徒，路途险竣，财政用于农村的道路、水电建设的投入相对较大，以通村公路建设为例，外县每公里造价在20万元左右，我县每公里平均造价在25—29万元，有些路段每公里造价超过30万元以上，其建设成本远远高出其他县。

二是林业支出多。我县是全国南方重点林区县，全县林地面积349万亩，森林覆盖率76.7％，活立木总蓄积量1526万立方米，立竹1.2亿株，2008年采伐商品材18万立方米。50我年来，*林业不仅为县域经济发展提供了强大支撑，还为国家无偿或廉价提供木材1600万立方米，贡献巨大，号称“三湘林业第一县”。但林业家大、业大，负担也大。目前，我县11家森工企业共有职工3639人，四个国有林场、林科所共有职工715人，林业局机关、木材检查站、乡镇林业站等林业行政管理部门共有干部职工852人。由于林业系统机构庞大、人员繁多，每年征收的林业税费5000万元，基本不够人头开支，财政对林业的支出不断增多，支出压力增大。

三是山洪地质灾害频发给我县造成巨大损失和财政负担。我县属山洪地质灾害易发地区，近几年，自然灾害频发，如2001年6月19日的特大山洪地质灾害，2007年6月25日的特大山洪灾害，2008年初的特大冰雪冰冻灾害，2008年5月28日的特大山洪地质灾害，2009年6月9日的特大山洪地质灾害，都给我县带来巨大的人员伤亡和经济损失，洪灾造成经济损失累计70亿元以上。县财政在财力非常困难的情况下每年挤出资金用于灾区居民生活以及道路修复，但灾区要完全恢复仅靠本县的力量难以做到。

四是柘溪水库移民较多，增加了我县财政负担。我县接收的柘溪水库移民较多，在邵阳市居第一。移民的生产、生活、就学、就业、就医等各个方面，都需要财政资金投入，给本来就十分困难的我县财政增加了更大的支出压力。

三、缓解我县县级财政困难的对策

当前我县财政正当困难时期，我们要正视困难，迎难而上。缓解县级财政困难，笔者认为要采取两个方面的措施，一方面是对内加强管理，另一方面要向上积极争取政策、争取资金。从长远来看，解决县级财政困难必须明确县级政府活动范围，建立规范的政府间财政分配关系制度，推进行政管理体制改革，建立科学化、民主化、规范化的行政决策机制，建立地方政府债务管理和预警体系。具体说来，主要有以下几点：

（一）拓宽县域财源，做大财政“蛋糕”

一是加快发展县域经济。发展县城经济是缓解县级财政困难的重要途径。但发展县域经济，不能单纯追求经济数量，不能以浪费资源、破坏生态环境为代价。要认真贯彻落实科学发展观，遵循市场经济规律，统筹城乡经济发展，大力推进农业产业结构调整，促进农业生产的产业化、规模化和农产品经营的组织化。二是调整调优产业结构。从我县来说主要是农林产业结构的调整，各级政府要瞄准资源利用率高，产品附加值高，市场前景好的产业，引导林农推广，形成拳头产业。三是加快基础设施建设。充分利用当前大好形势，集中精力争项目争资金，大搞基础设施建设，以大建设带动大突围。四是合理划分税收收入，适当提高地方一般预算收入比例，调动县级发展经济和增加收入的积极性。目前的财政体制是中央高度垄断财政收入，地方的收入比例太小。省以下各级政府间财政收入的划分要明确、合理、规范，充分调动县级政府发展经济和增加收入的积极性，这需要中央从政策层面做出调整。五是加强收入征管，推进依法治税，增强基层财政实力。要强化收入征管，严厉打击偷税、骗税、抗税行为，杜绝买税、引税、包税等行为，做到应收尽收，要清理和规范县级行政事业性收费，加强政府非税收入管理，挖掘非税收入潜力，增大国有资产收益。

(二)完善转移支付制度，加大县级转移支付力度

一是继续加大财力性转移支付力度。中央财政要进一步加大对地方的财力性转移支付力度，不断增强财力薄弱地区的财政保障能力。特别是中央在工资福利等方面因政策性增加的硬支出，必须全额增加财力性转移支付，不能“上面出政策，下面出票子”，开没用的空头支票。二是规范专项转移支付。财力分配不均衡是导致县级财政困难的重要体制性原因。要进—步规范专项转移支付审批程序，改进资金分配使用办法，逐步建立绩效评估制度，提高专项转移支付资金配置效益。要加大“五奖二补”和财政困难县补助，有效调动各地发展县域经济、控制和化解县级政府债务、缓解县级财政困难的积极性。三是推行省管县财政体制。要积极推行省对县财政管理方式改革，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县，完善和规范市对县财政管理体制，支持和帮助县级财政发展。

（三）强化财政管理，提高资金使用效益

一是明确县级政府支出责任。凡属于省、市政府承担的支出责任，同级财政要全额保障经费，不得以任何形式转嫁给县级财政；省、市政府委托县级政府承办的事务，要足额安排专项经费，不留资金缺口；属于各级政府的共同事务，要尽可能降低财政困难县级的资金负担比例；属于跨区域的公共事务，要根据各方面受益情况，并考虑县级财政实际承受能力，合理确定分担比例。除国务院和省政府另有规定外，其他专项拨款，—律不得要求县级政府进行配套，也不得以县级无力落实配套资金而减少对其专项资金扶持。要清理取消各种达标升级、督导评估活动，加强政策协调，既为县级办实事，又不增加县级政府支出压力。二是合理确定县级财政支出顺序。要按照统筹城乡协调发展和完善公共财政体制的要求，遵循“一要吃饭，二要建设，三要发展”的原则，合理确定县级财政支出顺序。县级财政资金首先用于保证机关事业单位人员工资发放、基层政权正常运转和社会保障对象补助支出需要；其次是安排农业、教育、科技、卫生等事关经济社会发展的支出；第三是根据财力可能办些改善人民生产生活条件的实事。三是强化县级财政支出管理。要合理安排预算，硬化县级财政预算约束，没有预算不得随意支出。要牢固树立过紧日子的思想，勤俭节约，艰苦奋斗，坚决反对铺张浪费，杜绝各种劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”。按照全面、科学、客观、细致的原则，整合财政资源，编制综合预算，将县级政府所有政府性资金都纳入预算管理，不断提高预算的完整性、透明性，统筹安排使用县级政府财政性资金，增强财政保障能力。特别是要严格支出管理，限制资金审批。四是精简机构和人员，控制人头支出。按照“精简、统一、高效”的原则，加快县级政府职能转变，建立控制编制、人员增长的刚性约束机制，今后一定时限内，机构只能减少，不能增加，严格人员编制管理，逐步实现短期财政支出缺口不再增加、中期财政支出缺口明显减少、长远财政支出状况明显改善的目标。

（四）努力消赤减债，化解债务风险

要按照“制止新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐年消化”的原则，严格控制新增债务，积极化解旧债务。要进一步完善偿债机制，明确偿债主体，实行谁贷款谁还款、谁担保谁承担的连带责任。