试论转型期中国政府职能制度变迁的评估

[摘要]文章从制度变迁的后果考察为切入点，从事件、利益相关人和社会三个方面分析了政府职能制度变迁的后果，最后针对转型期中国政府职能削度变迁从现状、趋势、不足等方面进行了分析，并提出了政策建议。

[关键词]制度变迁；政府职能；转型；评估

[作者简介]范炜烽，南京理工大学人文学院公共管理系讲师，政治学博士，江苏南京210094

[中图分类号]D67-21　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2008)12-0114-03

一、制度变迁的后果

制度是人们的一种利益机制，制度变迁就是对利益规则的选择。这种选择是由相关利益主体在这一条件下作出的，因而必然产生一定的客观的和非客观的结果。制度学派从三个方面来描述这种结果：

1　事件的成功与失败。成功的制度变迁是就制度变迁这一事件而言的，最后达到了这样一种状态：形成了一种符合当事人(如诺斯的企业家)愿望的新制度，这种制度能给人们带来超出旧制度的收益，而且这种制度成本较低，便于监督与维持；同时，制度创新的人们获得了新制度带来的比较大的利益份额或利益分配的可能，或者通过利益的约束、选择，能形成一种新的自由与秩序或观念。不成功(失败)的制度变迁则与之相反，不仅未取得预期的较大的收益，不能带给人们新的机会，甚至没有形成一种新的制度均衡而产生制度摩擦或制度转换的真空而造成较大的成本损失，造成制度创新的风险成本难以回收。在现实中产生一种无序与混乱，在观念上形成一种失范状态。

2　秩序的生成或无效。制度变迁的目标或动力就是要形成一种新的利益规则，并借此生成一种新秩序，制度变迁本质上就是规则的更换，因而可以从规则的建立与否来分析它的后果。这种规则可以派生出秩序，故又可进一步从秩序角度来评判一项制度变迁的行为。按照新制度主义政治学的理论，历史并不像许多坚持理性主义的学者所认为的那样会最终走向不可避免的均衡的优良结局，也会存在历史无效与暂时性无序问题。要避免这种问题，可以依靠好的制度，因为这样的制度可以内生出秩序：第一，由政治制度的运转，通过多种方式对社会价值的权威分配，构成对人们的政治兴趣、政治偏好、权威声望的巨大影响，而衍生成一种秩序。第二，由制度规导人们的行为，产生一种规范的政治秩序。第三，由政治制度的符号系统促进人们的理解一致，而形成政治生活的象征性秩序。所以，制度变迁的后果可以从秩序生成与无效两方面来论述。这种后果的实质是对制度的利益分析机制的考察。

3　制度变迁主体的成本与收益。制度变迁起因于一部分人对利益更大化的追求。因此，可以从制度变迁主体的角度分析其制度变迁主体的成本与收益。凡变迁后，主体获得了较大利益分享份额的，就是一种符合需要的制度创新活动；反之，主体未能取得预期收益，其制度变迁的成本超过了收益，则归于无效。不过，应该指出，这种关于成本与收益的考察，是针对建立在制度框架之下的集体而言的。也就是制度安排应该有利于集体行动的收益，减少或排除在公共事务上的搭便车等现象。另外，收益与成本包含意识形态的因素。林毅夫认为：意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排。它是个人与其环境达成协议的一种节约费用的工具，它以“世界观”的形式出现从而使决策过程简化；它是与个人对其所领会的关于世界公平的道德和伦理判定纠缠在一起的；当个人的经验与他的意识形态不一致时，他会改变意识形态上的看法。

就制度变迁的后果而言，制度变迁是人们选择一种利己的利益规则的有目的性的活动。这种活动是在一定社会历史条件下，利益关系人不断重复博弈的结果。它对人们的利益的生产与分配、社会秩序的生成与维护等方面都具有重要作用。同时，制度变迁应与具体情境相适应，走多样化、个性化的道路。

二、政府职能制度变迁的后果

上文对制度变迁的后果的三种表现形式作了分析，在这个框架下进一步考察政府职能制度变迁的后果。

1　从事件的角度。主要是考察两种后果：成功与不成功。成功的主要标志是政府职能体系进行了调整，并产生了稳定的、反映各利益相关人的诉求，并制定他们所接受的规则，进而对政府的职责与功能进行了新的限定。这种限定，应该同时在制度的立宪与操作两个层级上分别得到体现与协调。不成功，是指政府职能变迁未能实现变迁起步时利益相关人设定的目标，如职责范围与功能未明确或调整，对职能与制度其他层级的关系未调整到理想状态。或者未能通过职能调整来满足社会的要求，对社会问题的解决或利益分配等未能促进一种新的机会，等等。政府职能变迁不成功的原因，大致可分为两方面：一是相关条件未成熟，操之过急；二是社会条件成熟，或操作不当，或错过了时机。事件的成功与否直接影响到了利益相关人与整个社会的发展。

2　从利益相关人的角度。这主要是看相关者的利益是否获得了满足与平衡。政治，从一定意义上是关于利益分配的活动，政府职能的变迁也是如此。对政党而言，是要评估职能变迁是否符合党纲，是否有利于它执政。对政府而言，是否有利于维持良好的为公众服务的形象，是否增进了政府机构的合作与利益，是否有利于处理社会公众问题，等等。对利益集团而言，就是要看是否变革后按新职能运作的政府能提供更满意的服务，能否获取更多的社会资源或在资源的重新分配中具有更好的机会，能否更好地满足本集团成员的要求，等等。对社会而言，主要是考量能否提供更多的个人社会自由，能否提供更好更多的社会福利，能否更好地解决社会问题，能否更好地维护社会生存与发展的环境，等等。

3　从整个社会的角度。就是看这种变革是否有利于社会全面的、持续的发展。这可以从政治、经济、文化、环境等方面分别论述。政治上，是否有利于增进社会的公正与民主；经济上，是否有利于经济的持续协调全面增长；文化上，是否有利于社会整合与社会知识的积累与创新；环境上，是否有利于人与自然的和谐以及社会的可持续发展、国际关系的改善，从而使整个社会充满生机与活力，能够使整个国家民族在全球化竞争中居于更有利的位置。

三、转型期中国政府职能制度变迁的评估

中国政府职能的制度变迁经历了僵滞阶段、起步阶段、发展阶段、完善阶段等四个时期，目前仍处于发展中。为了完成中国政府职能的制度变迁，进行评估是一个必要步骤。只有这样才能了解现状，总结经验，发现问题，找出不足，寻求对策，继续前进。本文的评估从现状、走向、不足与建议四个方面展开。

1　现状。按照制度变迁理论，中国政府职能转变已历经四个阶段，目前还在进一步的深化改革之中。对于现状而言，有如下几个方面的表现：一是职能转变的目标、方向、途径基本明确。政府职能目标在适应市场经济的建立与发展、适应政治体制

改革的这两点要求上是愈来愈明确。二是职能转变的条件是比较成熟的。在主体方面，改革的发动者和广大人民群众，他们是有一定承受力的改革支持者。三是职能转变已取得实质性阶段性成果。政府运作方式开始引入新公共管理理论所倡导的在竞争性公共服务行业引入竞争机制；同时，计划职能大为削弱，社会管理与宏观经济调控职能得到充实与加强。四是职能转变尚未完成。一方面政企尚未彻底分开；另一方面新一轮的政府改革正在酝酿之中。五是职能转变有力促进了社会全面发展，渐进式改革得以顺利进行，经济以比较高的速度平稳发展，综合国力逐年递增，人民生活逐步改善。与之相应的政府人事制度、信息制度、财政制度、办公制度等方面都进行了相应的改革，遏制腐败对社会的震荡，地方改革与基层民主实践都在积极的探索之中。整个社会处于发展态势，现代化迈向第三阶段，国际地位得到改善。

2　趋势。通过上述考察，转型期中国职能变迁的趋势表现为以下几个方面：

第一，中国政府职能随着WTO规则要求与有关承诺的压力，将与世界市场体系接轨，这将进一步推动中国政府职能的科学化、合理化。这又有两个层次：一是经济体制上进一步完善，达到某种均衡；二是政治上要求有新的起色，如决策民主化、办事公开化、政策透明化等。两个层次要求两个深化，经济上彻底放权，给企业松绑；政治上国民待遇要求民主化、法制化。

第二，中国政府职能正在走向一种综合的动力型模式。全能主义型是计划经济体制的产物，是一种对社会进行高度集权控制的政府；动力型政府与之相反，它应该是社会发展的一个动力，这种动力表现在它一方面可以为社会提供低成本的公共物品；另一方面又可以弥补市场失灵，为资源有效配置注入活力。这种政府不完全是被炒得很热的小政府，因为小政府与西方早期的有限责任政府类似，这种模式早已预主义的权威政府取代。而权威主义式的政府因与改革前全能型政府类似，也不是理想模式，所以这里应走中间的综合道路。这也是西方当代政府治理之道变革的一个方向，如公共选择学派主张的政府模式。中国走向的动力型政府，按B・盖伊・彼得斯的观点：首先是市场化的，这也是上文刚讲过的与世界接轨的一方面，即继续市场导向的政府职能改革。但仅有这一条还不够，因而又必须是参与式的，也就是随着经济自由的发展，政治上要给人民一个参政的机会与渠道，也就是政治民主化。此外还应是弹性化政府，这也是本文讲的综合政府之含义，要有灵活性。最后一条要符合知识社会的进程，随着人们的自治能力的提高，减少政府规制。第三，中国政府职能变迁的未来道路仍将是曲折的、长期的。历史经验已证明这一点，职能转变是个反复进行的过程。一方面，人们的认识有限，不是完全理性的；另一方面信息的不对称性，因而职能转变必然是不断完善的。此外，人们的利益分化，必然要讨价还价，这些都要有一个整合的过程。而且政府职能变迁还与政治制度息息相关，还有诸多社会背景因素交叉作用，因而不可能毕其功于一役。

3　不足。这种不足主要有几点：一是信息的非对称。中国政府职能变迁大多表现政府的一种自上而下的自我调节的运动，广大老百姓的参与程度较低。二是像诺斯讲的制度变迁的强大的支持者，在中国实践中不明显。这一方面是中国社会利益群体尚在形成之中；另一方面也与上面的信息不对称，社会动员不够，政治参与不主动有关。三是政府职能转变的滞后性。这种改革在很大程度上是适应市场经济而启动的，政治生活作为社会系统的一个有机要素，似乎丧失了自己的主动精神，这些都限制了政府职能转变的时效性。

4　建议。通过上述现状、走向、不足等方面的综合考察，本文最后提出几点建议：一是中国政府职能转变应继续推进。中国政府职能转变尽管艰难，但毕竟一直向前推进。正是这种努力，中国政府与社会经济和其他方面才比较协调平稳的发展。因此，在未来应进一步坚持与推进这种变革。二是中国政府职能转变应向动力型政府迈进。三是政府职能转变过程中应根据国情、政情、民情，适当解决信息不对称、政务公开透明问题，应积极又慎重地推进，既要通盘考虑，又要降低运作成本、提高效率。四是政府职能转变要通过明晰产权，支持利益群体活动，进而提高社会参与度，并不失时机地推进政治民主化进程，为职能转变创造制度环境与社会政治实践环境。五是加强在国际人权、政治领域对话与合作，进一步对外开放，以此寻求政府治理之道的革新与世界同步，寻求一种合适的支撑的国际环境。