试论制度防腐

时间:2022-09-03 01:16:45

试论制度防腐

摘要:惩治和预防腐败,关系到国家的政治安全、经济发展和社会稳定。制度设计不合理、制度建设不完善、政府公职人员制度执行意识淡漠、责任追究制度缺失,必将导致政治腐败和经济腐败。因此,预防腐败首先在于制度建设。政府管理制度决定国家的权力分配、资源分配制度,政府管理制度的不完善,特别容易滋生腐败。只有建立完善的政府管理制度、严厉惩治和预防国家公职人员利用权力寻租的干部管理制度,将行政处罚与党内处罚、法律惩治结合起来,才能有效地惩治腐败、预防腐败。所以,“制度防腐” 是惩治和预防腐败的关键。

关键词:社会转型;反腐倡廉;政府管理制度

在党的十七大工作报告中,同志尖锐地指出:“中国共产党的性质和宗旨,决定了党同各种消极腐败现象是水火不容的。坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的生死存亡,是党必须始终抓好的重大政治任务。”①怎样才能有效地惩治和预防腐败?在本文看来,关键在于制度,在于制度建设。因而“制度防腐”是惩治和预防腐败的重心所在。政府管理制度是国家管理制度体系中的核心,制度防腐的实质即是完善政府管理制度、坚决执行政府管理制度,以完成惩治和预防腐败这一重大政治任务。

一、惩治和预防腐败的必要性

惩治和有效预防腐败何以是“重大政治任务”?何以关系到“人心向背和党的生死存亡”?这是因为,惩治和预防腐败,事关国家的政治安全,事关社会经济的持续发展,也关系到社会的和谐。

(一)政治腐败危及国家政治安全

政治安全可以从对内及对外两个角度来理解。对内政治安全是指国家政权稳定,政治、经济秩序良好,社会能够健康发展。对外政治安全主要是指国家独立、国家利益得到有效保护等。历史与现实告诉人们,政治腐败对社会的破坏作用尤为突出,甚至威胁到一个国家的政治安全。

第一,政治腐败从根本上动摇国家的政权根基,弱化政府对社会的管理,使各个领域的政府管理机构无法良性运转,从而危害国家的政权稳定。政治腐败的主体是供职于国家机构的公职人员,他们代表国家、代表政府行使权力,一旦发生政治腐败,势必导致权力的滥用,从而使政府管理失灵,破坏国家的政治基础。

第二,国家公职人员的腐败,不可避免地破坏政府管理制度则,政府管理制度一旦遭到破坏,也同样会导致政府管理失灵。更为要紧的是,遭到破坏的政府管理制度往往会为成为腐败的掩体。因此,政治腐败是制度危机的根源之一,也是危及国家政治安全的重要因素之一。

第三,政治腐败虽然没有直接地危及国家,但却在多个领域长期地、间接地对国家造成不利影响。供职于国家重要机关以及重要岗位的公职人员,一旦不能谦洁从政,就极易为他人收买,从而令关系到国家经济、社会及政治安全的重要部门为外部人员所利用,造成国家重要情报、数据及政策的泄露,最终为国家战略安全埋下隐患。

(二)经济腐败将导致经济发展受阻

首先,公职人员贪污受贿,将造成国家财富和国有资产的大量流失。仅今年2012年1月至5月,全国检察机关总共查办贪污贿赂类案件13870件,涉及犯案人员18856人。由此导致的国有资产流失数额之高难以估量。

其次,腐败加重企业尤其是中小企业的负担。从某种意义上说,腐败等同于“税收”。在与企业有着密切关联的国家机构中,公职人员的腐败意味着企业不得不专门付出“专断的赋税”。一般说来,大公司具有较大的社会影响力,能够在一定程度上避免低级官员的干扰,付出较少的“专断的赋税”。中小企业社会影响力小,并不得不与低级官员打交道,因而往往需要付出较多“专断的赋税”。

最后,腐败使政府财政收入减少。税收是政府财政收入的最主要来源。我国作为新兴市场经济国家,税务征收制度、监管制度尚不完善,一些税种的纳税额常常以税务人员的主观评定为根据,这就为腐败提供了空间。

(三)公职人员腐败影响社会稳定

第一,政治腐败使人民群众对政府及执政党的信任度降低,从而危及到党的执政根基和政府的权威性。如果政府公职人员利用公权为个人牟取私利,就势必会败坏党和政府的形象,破坏党和政府与人民群众的关系,从而影响社会的稳定。

第二,腐败影响社会的正常发展。公职人员的腐败,将会使得社会赖以正常运行的法制基础和道德底线遭到破坏,社会秩序难以维持。更有甚者,政府公职人员在触犯法律、涉及刑事案件时,往往能够利用职权及其身份逃避罪责。

上述情况表明,惩治和有效预防腐败,的确“关系人心向背和党的生死存亡”,“是党必须始终抓好的重大政治任务”。

二、腐败发生的制度原因

当前,腐败现象大有愈演愈烈之势,反腐防腐的任务仍然异常艰巨。这是为什么呢?从根本上说来,主要原因还在于制度执行不力以及制度本身的不完善。正是在这一意义上,有人将当前的腐败归之“制度腐败”,即由制度执行不力、制度不完善引起的腐败。为何我国目前的政府管理制度难以预防腐败、甚至会直接导致腐败呢?这主要是由于以下原因:

(一)部分政府管理制度设计不合理、不完善

制度的科学性、合理性是制度能够得到有效执行的前提。好的制度应具备以下几点:1.制度的框架设计合理;2.制度具有良好的针对性;3.制度本身附带有严格的监管程序。然而,我国当前的一些制度,由于设计理念或是缺乏科学性,或是已经过时,因而难以适应迅速发展的市场经济建设的需要。再者,有些制度过于宽泛、宏观、抽象,缺乏可操作性。

(二)公职人员的制度执行意识普遍较弱

不合理、不完善的制度必然无法有效实施,然而,即便是合理性较强、针对性明确的制度,也同样面临难以全面贯彻落实的现状。这种状况的出现,主要与公职人员、特别是领导干部的制度执行意识有关。在有些公职人员看来,制度是用来规范他人、规范下级的,自己则可以不受制度约束。还有些公职人员甚至不熟悉制度,不理解制度。所谓“政令不出中南海”,在很大程度上即是由上述原因引起的。

(三)监管制度和责任追究制度缺失

缺乏责任追究制度、对制度的执行缺乏强有力的监管、对公职人员和政府官员的违法犯罪未能全面做到依法严惩,是制度执行不力的重要根源。现行的各项政府管理行为和政务行为难以受到纪检部门、人民群众及新闻媒体的全面监督,大多是由监管制度不完善、责任追究制度不明确造成的。其结果便是制度被忽视、被架空,腐败也因此得以漫延。

(四)责任追究制度应当同法律制度相结合

各种管理制度、监管制度以及责任追究制度只有同法律制度相结合,才能真正发挥出最大功效。一般说来,政府管理制度应当与法律制度相一致,同时也应受到法律的保护,缺乏法律支持的制度往往少有权威性。在当前诸多腐败案件中,无论是经济犯罪还是刑事犯罪,常常有违法官员能够逃避应有的惩罚,或是未能受到法律应有的惩罚,以致于腐败日趋盛行。

三、改善政府管理制度的对策及建议

“制度腐败”决定了惩治和预防腐败必须从制度着手,也就是从“制度反腐”着手。正如前文所说,腐败现象多是发生在政府权力部门,腐败犯罪的主体多为国家公职人员、政府官员。这是因为,政府部门掌握着国家资源分配的权力,如财政预算、财政拨款、项目审批等权力,因而容易滋生腐败。

(一)建立预防、惩治权力寻租的干部管理制度

“腐化是指国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为。”②对个人私利及欲望的不断追求使部分公职人员及政府官员没能把握住自己并铤而走险。在现实社会中,无论一个人的道德水准有多么高尚,在面对巨大的利益诱惑时,都难以坚守其伦理道德及职业道德。其结果是受利益驱使的人以获得个人利益为目标而做出公共决策。“公职人员如果在履行公共职责时掺杂了个人私利,那就必然会使其掌握的公共权力和公共资源偏离公共目标,沦为其谋取个人私利的工具。”③

实际上,政府官员通过权力寻租而导致的腐败现象普遍存在于社会各个领域,“目前在教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、企业改制、征地拆迁、涉农利益、涉法涉诉等方面,存在严重侵害群众利益的问题;在和重大责任事故背后往往都有腐败官员的身影,群众反映强烈,矛盾积聚多。应该以解决这些突出问题、热点问题为重点,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,推进惩治和预防腐败体系建设。”④因此,从防止官员及国家公职人员为谋取私利而企图权力寻租的角度预防腐败,将成为我国今后开展反腐工作的一个重要方向。

(二)完善政府管理制度

政府管理制度包含种种具体的制度,主要有政府财政管理制度、政府采购管理制度、政府预算管理制度、政府税收管理制度、机关内务管理制度、政府监督制度、政府问责制度等。这些制度合理与否,直接关系到党风廉政建设,直接关系到腐败的预防和惩治。

由于政府管理制度对地方政府的管理具有决定性意义,特别是由于政府管理主要是对财和物的管理,承担着最重要的经济资源的分配任务,因此政府管理制度的完善与否,直接关系到权力是否有可能寻租。

(三)行政处罚、党内处罚与法律惩治相结合,加强对腐败的惩治力度

腐败之所以会恶性漫延的一个重要原因,就在于惩治的力度不够。表现在:第一,职务犯罪、权力犯罪与刑事犯罪相比,对权力犯罪的量刑显然较之刑事犯罪量刑要轻;第二,对职务过失的处罚与一般过失的处罚相比,前者显然也要轻于后者;第三,对职务犯罪、职务过失进行处罚的面较之刑事犯罪、刑事过失处罚的面要窄。

著名意大利经济学家、法学家贝卡利亚⑤认为:“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性,而是刑罚的必定性”,⑥如果将贝卡利亚的这一观点延伸开来,则可以说:对于腐败的约束力,不仅在于惩治的力度,而且在于惩治的必定性,即,对于腐败行为,政府监察机关、党的纪律检察机关及公检法机关不但必定给予惩治,而且还应给予严厉的惩处。因此,提高司法机关、政府监察机关、党的纪律检察机关查处官员违法犯罪的力度,并使检察机关在受理案件时克服信息封锁、证据销毁,及涉案人员搬动后台背景对其施压等重重困难,是能否公正、客观、严格依照法律程序与法律条文处置违法官员的关键所在。

(四)党务、政务公开透明,主动接受外部监督

近年来,我党陆续颁布并实施了一系列监督、惩治制度,如:《中国共产党监督条例(试行)》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》及《中国共产党党员领导干部廉洁从政诺干细则》等,并取得了一定的效果。但现行的监督办法仅作用于党和政府的内部监督,来自于社会、来自于公众的外部监督则十分有限。受财力、物力、人力等方面的限制,“内部监督”实际上难以达到防腐、反腐的基本目标。单纯的内部监督还会导致三方面的消极后果:第一,将监督主体及监督工作暴露于违法乱纪的政府官员视野中,使其有“针对性地”从事腐败并提高其反侦察能力,令诸多的腐败案件逃离监督与审理。第二,由于缺乏外部的监督机制,使得很多腐败案件在曝光之后,随着时间的推移往往在公众的视野内消失,从而给不法分子提供活动空间并使出浑身解数逃离惩罚。第三,由外部监督机制缺失所导致的腐败案件往往在曝光后,最终承担责任的往往是“替罪羊”或“不可抗拒的客观自然因素”。显然,这样的结论无法令人信服。但由于公众缺乏对相关信息以及具体工作的了解,即便推测出甚至是可以肯定问题根源,仍受制于证据的缺乏而无法督促对违法嫌疑人予以追究法律责任。

鉴于此,党务、政务公开透明,主动接受外部监督,对于预防腐败来说,也是十分重要的一个环节。为避免政府工作信息的人为隐瞒,可设置独立于具体政府部门外部的人员(可隶属于纪检部门或公安部门)将政府部门全部工作信息逐批次、逐条公布于相关网站中。同时,应积极主动将新闻媒体引入监督机制,给予媒体充分的知情权、调查权,并对记者提供应有的法律保护及人身保护,使记者群体能够减少后顾之忧、充分发挥主动能动性去获知政府部门的工作细节。

近年来,在党的领导下,我国的反腐防腐工作取得了巨大成果,也积累了许多经验。这些经验表明,只要坚持党的领导,我们就一定能取得反腐防腐的最终胜利;同时也表明,制度反腐、制度防腐是反腐防腐的关键,因此,我们必须把反腐防腐的重心转移到政府管理制度的改革上来。(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)

注释:

①参见2007年10月15日在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗──在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》

②[美] 塞缪尔亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:上海世纪出版集团,2008版,第45页

③郭兴全.基于利益冲突视角下的反腐倡廉制度创新[J].人文杂志.2012,(2)

④刘鑫,朱启友.中国特色反腐倡廉建设的现实困境及路径选择[J].政治学研究.2010,(2)

⑤切萨雷贝卡利亚(CesareBonesanaBeccaria,1738─1794),意大利经济学家、刑法学家、刑罚改革者。深受启蒙思想影响的贝卡利亚于1764年出版的著作《论犯罪与刑罚》震动了欧洲,使人们以新的视角与态度去审视刑罚制度的限度。

⑥[意] 切萨雷贝卡利亚.论犯罪与刑罚 [M].北京:中国大百科全书出版社,1993年版,第59页。

参考文献:

[1].《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗──在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》

[2]任铁缨.评判反腐倡廉形势应遵循三个准则[J].中国党政干部论坛.2012,(6)

[3]朱小理,胡松.人民监督政府:反腐倡廉建设的历史经验与现实思考[J].求实.2009,(8)

[4][美]塞缪尔亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:上海世纪出版集团,2008版,第45页

[5]郭兴全.基于利益冲突视角下的反腐倡廉制度创新[J].人文杂志.2012,(2)

[6]刘鑫,朱启友.中国特色反腐倡廉建设的现实困境及路径选择[J].政治学研究.2010,(2)

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