切勿将“政府主导”等同于“中国模式”
时间：2022-04-22 03:04:05
如何有效地解决政府与市场的关系？从经济生活的实践看，关键在于改变政府主导型经济增长方式。这些年，在现行中央地方税收体制下。地方政府可支配财力的增强主要取决于本地的经济增长。这种税收体制又与政府绩效评价指标相结合，诱发了地方政府较强的经济增长速度意识和投资冲动，逐步形成了政府主导型经济增长方式，并使地方层面的“增长主义”政府倾向有增强的趋势。由此，积累了投资消费失衡、产能严重过剩等多方面的结构性矛盾。正如总理指出的：“如果过多地依靠政府主导和政策拉动来刺激增长，不仅难以为继，甚至还会产生新的矛盾和风险”（：“在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话”，《光明日报》，2013年5月13日）。
一、政府主导型经济增长方式面临着突出的矛盾和问题
政府主导型经济增长方式在我国经济起飞阶段发挥了重要作用，但由于在一定程度上扭曲了政府与市场关系，带来了一系列不平衡、不协调、不可持续的结构性矛盾和问题。
1.政府主导型经济增长方式的主要特征。政府主导型经济增长方式“以追求GDP增长速度为首要目标、以扩大投资规模为重要途径、以土地批租和上重化工业项目为突出特点、以资源配置的行政控制和行政干预为主要手段”，带有突出的“增长主义”政府倾向。
以增长代替发展。现行经济生活中的很多矛盾问题，包括重总量、轻结构，重审批、轻监管等，均与“增长主义”政府倾向的形成有着直接的、重要的联系。
过度倚重行政力量。以政府代替市场，限制市场作用的发挥，使政府和市场之间的关系面临新的挑战，甚至在某些方面面临比较严重的挑战。
重短期、轻长期。过多依靠短期政策工具来刺激经济增长，忽视中长期目标，过于注重应对短期冲击，极易丧失改革良机。
重经济增长、轻社会发展。政府主导型增长方式难以有效化解社会矛盾和社会风险，加大了某些原本不会形成的社会风险和社会矛盾。比如，过于重视重化工业，造成了严重的环境污染问题。
2.严重扭曲政府和市场关系。政府主导型经济增长方式扭曲了政府与市场关系，使政府干预市场微观运行在有些地方成为常态，市场资源配置的基础性作用被严重削弱。
政府仍然掌控重要生产要素配置权。在经济发展所需要的要素中，相当多的资源还不能实现有效的市场配置。例如，当前政府垄断一级土地市场，成为土地的唯一批发商。再比如，金融是现代市场经济发展最为核心的内容，但金融市场很难充分反映市场主体的资金供求关系。
国有企业投资扩张缺乏有效约束，社会资本难以有效进入。尽管“非公36条”和“新36条”明确了“非禁即可”的基本原则，但社会资本进入一些垄断行业、尤其是行政性垄断行业，仍然面临体制与利益等多层面的“玻璃门”障碍。
过于追求做大总量而忽视增长质量。政府主导型经济增长方式把增长等同于发展，把发展简单地等同于总量扩张。在造成包括贫富差距扩大、资源环境约束加强、社会风险增大等多方面问题的同时，导致中央宏观调控乏力。
政府主导型经济增长方式偏离了政府的主要职能。在市场经济体制下，政府的基本职能是创造良好的发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义。从现实情况看，由于政府主导型经济增长方式，地方政府的主要精力放在抓速度、抓投资、抓项目上，把经济增长与全面发展画等号，使公共服务在多方面欠账，导致经济社会发展的失衡。
政府主导型经济增长方式弱化了市场改革。在现行的干部考核机制与财税体制下，GDP成为政府政绩考核的刚性指标。有地方提出
“抓项目就是抓机遇抓发展”，使“重增长、轻改革”的倾向逐步突出。尽管改革在有些方面有所进展，但仍面临着多方面的困境：有些改革实际上处于可有可无的状态；有些既定的改革久拖不决或决而不做；有些改革在既得利益掣肘下扭曲变形；改革的社会共识缺失；改革的动力严重不足。
3.导致严重的结构性失衡。投资消费失衡。政府主导型经济增长使政府尤其是地方政府把主要力量放在投资扩张上，导致投资增长过快，不断加剧投资消费失衡。多年来，尽管社会消费品零售消费总额保持两位数的增长，2010年高达18.4%，但消费率却在持续下降，2009年消费率跌破48%，居民消费率跌到35.1%。政府主导型经济增长方式以扩大投资规模为重要任务，使社会生产能力不断扩张，远远超过社会消费能力的增长，带来越来越大的产能过剩压力。2010-2011年，投资率已经攀升到50%的高位。在投资快速增长的情况下，消费增长乏力，消费率不断走低。客观看，投资消费失衡成为我国经济运行中的突出矛盾。
产业结构失衡。政府主导的一个突出特征是偏好能带来更大产值的重化工业，服务业发展则相对失衡。2011年，我国服务业比例（43.4%）不仅远低于2000年发达国家的平均水平（70.1%），而且也低于2000年低收入国家的平均水平（47.5%）。2007年以来，我国第三产业贡献率开始下降，2011年下降到43.7%，而第二产业贡献率则提高到51.6%，工业贡献率达到44.7%。政府主导过度倾向重化工业，导致服务业发展严重滞后，使供给结构难以适应全社会公共产品和公其服务需求的全面快速增长和消费的转型升级。
国民收入分配格局失衡。国家生产力增长优先并快于民众消费能力的增长，国家和地方的财政收入增长明显高于城镇居民的收入增长，城乡居民收入水平在较长时间赶不上经济增长和财政收入增长的速度。以2005-2011年为例，这期间城镇居民实际收入增长速度均不同程度地低于GDP与财政收入的增长速度。
二、着力解决政府与市场关系
政府主导型经济增长方式带来的经济社会矛盾和问题，对深化政府与市场关系改革、对我国走向平衡、协调、公平、可持续的科学发展。具有多方面的重要启示。
1.政府不能替代市场。在市场经济条件下，政府干预在任何时候、任何情况下都不能取代市场机制在增长体系里的基础地位。在初步建立市场经济体制的条件下，一些重要的经济领域仍然存在以政府主导替代市场主导的现象，这不可避免地会积累大量的经济社会矛盾。我国改革开放三十多年最重要的经验是“解放市场”，通过发挥市场基础性作用。创造出计划经济时代无法比拟的经济活力和经济效率。当前，经济生活领域存在的诸多矛盾与问题，大都与政府主导有直接关系。长期下去，会弱化市场，并有可能使某些计划经济因素复归，造成市场化改革停滞、甚至倒退。
2.防止市场失灵与防止政府失灵同等重要。市场自身存在失灵，存在缺陷。政府干预弥补市场失灵是经济稳定发展的重要保障。但是，政府自身也存在失灵，不能以失灵的政府来替代失灵的市场，也不能将政府转型不到位形成的“政府主导”与市场经济条件下政府的有效作用画等号。我国转型经济中的部分市场失灵，就源于政府失灵。例如，资源要素价格被人为压低、市场监管不到位、政府公共利益代表者的身份扭曲等，都是政府失灵的具体表现。这就是说，既要防范市场失灵，更要防范用失灵的政府来替代失灵的市场。
3.坚持经济生活中的市场导向改革。强调充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，就是要在经济生活领域坚持在市场主导的基础上发挥政府作用，而不是在政府主导的基础上发挥市场作用。坚持市场主导，防止权力与市场结合，防止行政垄断，防止特权经济，有利于营造公平的市场环境。
4.市场化改革的起点是尊重市场的基本规律。不应违反价值规律。例如，对房地产市场的调控，在紧急时期采取限购、限贷等行政性措施有其合理性，但不能长期化，更不能扩大化。
不应违反供求规律。政府不能替代企业决策，尤其是不能采取行政手段来管控企业。例如，由于煤电价格倒挂，很长一段时间内出现明显的电荒，解决这个问题关键在于理顺煤电价格关系，而不是行政命令电厂开工。
不应违反竞争规律。市场经济是竞争经济，优胜劣汰。不能因为非经济因素，政府出面保护企业。例如：“大而不倒”，不能因为企业规模太大而不能倒闭，保护劣势企业；“新而不倒”，不能因为是高新技术企业而不能倒闭。例如光伏企业；“危而不倒”，不能因整个经济形势异常严峻就提供政府保护。这三种情况都会冲击市场的竞争规则，使不适应市场发展的企业免于倒闭，延缓产能出清的进程。
近年来，有一种值得注意的倾向是，把我国30年经济增长的奇迹归因于“政府主导”，把“政府主导”作为“中国模式”的要件，甚至等同于“中国模式”。这一倾向需要警惕，这有可能误导改革，耽误改革。
1.市场经济体制尚未完善，许多改革尚不到位。未来几年，经济转轨与社会转型的任务还十分艰巨。例如，收入分配体制改革、财税体制改革、资源要素市场化改革和垄断行业改革等，都处在改革破题的关键时期。在这个特定背景下不适当地强调和宣扬“中国模式”，忽视体制机制中的深层次矛盾问题，有可能使我们的判断出现严重失误。
2.防止“增长主义”加大“中等收入陷阱”风险。从国际经验看，政府职能的扭曲、不到位等，是陷入“中等收入陷阱”的重要原因。《人民论坛》问卷调查中心调查显示，在制约科学发展的各因素中，GDP崇拜、公权力滥用、既得利益群体、人治式领导、宫本位回潮、政绩考核模式弊端、社会参与不足、理论支撑不够、政令不畅、速度型思维惯性位居前十大障碍。这十大障碍，都与政府替代市场的风险直接相关。
3.在市场基础上发挥政府的有效作用。建立在市场基础上的政府才是有效政府。市场化改革的基本方向是使市场在资源配置中起基础性作用，而不是在国家宏观调控下让市场在资源配置中起基础性作用。发展市场经济是我国经济体制改革的根本目标。政府的主要任务是使市场在资源配置中起基础性作用。宏观调控应主要运用经济手段促进市场经济的有效运行，促进市场的公平竞争，而不是主要运用行政手段实施政府直接干预市场主体的行为。政府监管的有效性要以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用为前提。
改变政府主导型的经济增长方式，理顺政府与市场关系，关键在于“我们要相信市场机制的力量，必须转变职能、下放权力，下决心减少政府对企业生产经营活动的直接干预，打破市场分割与垄断，消除制约转型发展的体制机制障碍，使企业和产业在竞争中优化升级，为经济转型提供‘源头活水’”（：“在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话”，《光明日报》，2013年5月13日）。当前，重要的是抓住政府换届的时间窗口，以改变“增长主义”倾向为重点深化政府改革；以公共服务为中心推进政府职能的转变。政府的主要职能是创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义；以公共服务为导向调整中央地方关系，逐步将中央和地方各级政府的公共服务职责明确化、法定化、可问责，并以此为基础规划各级政府的财力配置。
（作者：中国（海南）改革发展研究院院长）
