农村信用社管理体制的缺陷及改革思路

改革开放以后，我国农村金融体系几经变迁，1996年农村信用合作社从“农业银行”脱钩以后，恢复了其合作金融的地位，在农村金融体系的制度安排上形成了现行的以农村合作金融为主体，政策性银行、国有商业银行和农村信用社分工协作的格局。近年来，随着我国农村金融体制的改革不断深入，作为农村金融主力军的农村信用社在新的农村经济发展形势下，进行了一系列改革，业务也进一步拓展，支农作用明显增强。但管理体制的滞后等带来的问题，使农村信用社不能适应市场经济的发展和多元化、多层次农村金融的需求。

一、管理体制中存在的缺陷及问题

（一）产权不清

农村信用社在法律上属于集体所有，但其产权制度以及相应的法律关系是模糊的，甚至是矛盾的。首先，目前信用社中的大量存量股本以及80年代末扩股后的增量股本中相当一部分是法人团体股，农民实际上没有任何控股权；其次，即使从制度上讲，允许社员个人入股，但在实际操作上，又规定可以退股，而且实行保息分红的分配制度，这种入股实际上变成了存款制度，社员不能形成独立的产权并与信用社建立稳定的利益机制；最后，农村信用社长期在国家的控制下直接接受农业银行的领导，从体制上否定了其集体所有制性质，其产权制度及其所依赖的法律关系是矛盾的，造成长期以来所有者缺位的状态。

这种产权不清的状况导致了法人治理中权利、义务、责任的严重失衡，引发了一系列侵害信用社利益的行为。如：经营管理者、粗放经营，侵犯社会、职工权益，加重农民负担，占用、挪用资金，奢华消费等。

（二）管理体制多元化

农村信用社目前的管理体制存在多元管理、权责不清的问题。首先，法人不统一，有的县级联社一级法人，有的是县乡两级法人，且县级以上行业自律组织尚未成立。其次，目前的管理体制既不是“社员委托经营”，又不是“资本授权经营”，而是政出多头，农村信用社要同时接受人民银行、地方政府的监管和领导，也造成了责任不明。

（三）“三会”制度名存实亡

新中国成立以后，我国农村信用社都是以行政指令组合而成的名义上的合作组织，从一开始就不符合“自愿、互助、共济、民主管理”等合作制原则规范，以后又经历了多次整顿，改革合作金融的基本属性已所剩无几，尤其是“三会”制度，更是名存实亡。其一，社员代表大会虽然定期召开，但是社员代表普遍没有参加的积极性，即使参加也很少就信用社的经营管理中的问题进行有价值的质疑和探讨，权力机构形同虚设；其二，理事会本应由社员代表大会选举产生，但长期以来地方政府对候选人的推选才是影响选举的重要因素，加之理事长通常由信用社主任兼任，形成了事实上的“内部人控制”；其三，监事会与社员代表大会和董事会相比更是无足轻重。事实上，信用社主任往往拥有事实上最高经营管理权，不是“三会”监督主任的日常行为，而是“三会”接受主任的领导。决策权、监督权、执行权三权合一，“三会”管理流于形式。

（四）内部管理混乱，缺乏激励机制

农村信用社长期缺乏完善的内控机制，没有形成有效的激励与约束机制。仍然是干部能上不能下、职员能进不能出和“铁饭碗”、“大锅饭”的平均主义制度，使干部、员工不思进取、亏公不亏私，严重缺乏责任感、危机感和改革进取心。

内部管理混乱，规章制度不健全或执行不力，如：贷款审批制度不严，运作不规范，随意性大，财会制度不严密，财务管理不同程度地存在漏洞等。

二、管理体制改革的思路

（一）从产权制度上，农村信用社可改组为股份合作制农村合作银行。

股份制与合作制是两种不同的体制，它们坚持不同的原则：合作制坚持自愿性、互助共济性、民主管理性、非盈利性四原则，股份制追求利润最大化或企业价值最大化。两种模式选择的出发点不同，但合作制和股份制又是可以相互融通的。而合作性和商业性是目前我国农村经济和农村金融发展的双重需要，从现实的选择来看，把农村信用社改组为农村合作银行要比重新组建合作金融机构的成本小，也顺应了世界合作金融发展的一般规律。农村合作银行应在县级联社的基础上成立，产权制度的设计应以合作者为基础，同时吸收股份制的精华。农村居民和农村个体、私营企业应按照协议自愿入股组成，实行民主管理，按股分红，追求盈利和为社员服务并举，成为具有真正意义的民办、民有、民管的民营银行。

（二）充分发挥民主管理作用

在治理结构上，建立社员股东代表大会、董事会、监事会的混合治理结构。社员股东代表大会构成按照股金额与股票额进行分割，社员代表由社员民主选举产生，股东代表由持股份额决定。董事会由社员股东代表大会选举产生，一般董事长由社员代表担任，还可以设立独立董事（专家），以加强企业的商业化运营。监事会的产生参照股份制企业有关规定组成，其中社员监事可适当选派有威望的社员担任。

（三）重新构建农村信用社外部监管体制

目前，农村信用社的监管部门是中国人民银行。同时，农村信用社联合社、财政、税收及审计等部门对其也有一定的管理功能。重新构建的监管体系之中，人民银行仍应承担主要监管职责，联社及下级信用社实施自律管理，由合作金融存款保险机构承担部分风险监管职责，这样不仅可从不同侧面进行监管而且实现了信息共享，有利于农村合作金融稳健发展。在合作金融监管体系的设计中，中国人民银行处于关键的地位，其金融监管职责可以设计为：（1）审批合作金融机构的设立、变更、终止及其业务范围；（2）对金融机构的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行稽核、检查、监督；（3）有权要求金融机构按照规定报送资产负债表、损益表及其他财务会计报表和资料；（4）对违反法律、行政法规有关金融监督管理规定的，有权责令金融机构停止违法行为并依法给予行政处罚，构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。农村信用社联合社或者是随后将改组的农村合作银行应对农村合作金融机构实施行业自律管理，并为下级社提供融资、结算等金融服务。而合作金融存款保险机构应从防范金融风险角度检查投保机构的金融业务及建立预警系统等方面进行监管，可以不进行日常监管。

（四）建立以行业自律组织为主的内控机制

农村信用社应在业务经营中进行自我约束，并通过新的“三会”对岗位责任制和操作规程及其它内控制度进行严格的监控，以保证农村信用社资产的效益性、安全性、流动性，防范业务经营中的风险。此外，内控机制还应结合农村信用社机构分散、面广、点多、人员不足的实际情况进一步完善，建立一个严密的自控机制，使各种制约因素有机地结合起来，确保各岗位协调进行，共同发挥控制作用，最终实现经营效益目标。