空心村形成因素

编者按：本论文主要从我国空心村的现状及其危害；我国空心村的形成机理等进行讲述，包括了农村土地浪费严重、造成村内环境恶化、影响农村经济的发展、传统观念落后、管理机制不健全、宅基地制度残缺、深入宣传，消除阻力、制定有针对性的城乡统筹规划、加强管理，开发旧宅基地等，具体资料请见：

一、我国空心村的现状及其危害

20世纪90年代以来，随着农村经济的进一步发展，农村劳务输出机会的增多以及农民增收途径的多元化等,我国农村住宅的空间布局和村内不同年龄层次的居民的空间布局发生了很大变化。村庄涌现大量新楼房，而村内却基本上是式样陈旧，甚至是闲置的旧房①。从年龄结构上来看，村外大部分是青壮年居民，村内则大部分是孤寡老人。这种新建繁华，村内冷清和大量闲置的聚落现象，被称之为“空心村”。空心村具有双重含义：第一是经济意义上的“空心村”，主要是指在城市化进程的快速推进中，大批文化素质相对较高的青壮年农民进城务工，致使原有村庄剩下的基本上是老弱病残和妇女儿童，这是一种由于劳动力转移而现成的“空心”；第二是一种地理意义的“空心”，大量的外出务工者在城镇打工挣钱后回到农村，由于新婚、分户以及考虑到区位等原因在新建住宅过程中，由于没有科学合理的村庄规划、基础设施不配套等原因，新建住宅大部分集中在村庄尤其是公路沿线，而村庄内却存在大量空闲宅基地和闲置土地，形成一种地理意义上的“空心”。两种现象交织的空心村现象在我国农村普遍存在，有关资料显示，河南省“空心村”占地现已达200万亩以上②。河北石家庄在2007年之前存在1898个“空心村”③。空心村已经严重制约了农村经济社会发展；邯郸县90%以上的村不同程度地存在“空心”现象。据统计，全县225个村中，“空心村”面积竟有2万余亩，占村庄总体面积的1/3左右④。据相关部门调查，河南省的空心村将近200万亩以上。据有关部门进行的不完全统计显示，济南市农村居民点内部约有10.66%的土地处于闲置状态，总计达6814公顷⑤。我国大量的空心村现象给农村经济发展和土地利用等带来了严重的影响。

1．农村土地浪费严重

“空心村”的形成和蔓延反过来又迫使大量的农村劳动力特别是素质高的劳动力流失，“人去房空”、“人走地荒”等现象造成了大量的农地资源浪费。以湖北省监利县为例：由于经济、社会、环境的进一步恶化，每年外出务工人员不断增加，到2007年已经达到20多万人，高峰时期弃耕农田40多万亩，占当地耕地总面积的24.2%。空心村的肆意蔓延，占用了大量的可耕地。据全国土地详查提供的数字，现在我国村镇居民占用宅基地已达1666.7万hm2，大大超过2000年规划用地1333.3万hm2的控制指标。⑥

2．造成村内环境恶化

空心村里新房，旧房、破房随处可见，使村庄品位大打折扣，严重影响村容村貌。公共设施落后，基本上没有绿化、硬化和排水沟渠，一遇到下雨天，污水横溢，道路泥泞，生活和生态环境差。不少房屋存在安全隐患。不少旧房年久失修成危房，却仍用于堆放稻草、养鸡、甚至住人，遇到灾害性天气就要动员转移①。

3．影响农村经济的发展

由于土地的大量闲置和农村优质劳动力的外出，加上居住环境的进一步恶化，给建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村带来了严重的影响。一方面使农村的特色文化、风俗等受到冲击，另一方面，也不利于弘扬和发展民族的传统美德，不利于农村和谐社会的建设。在相当程度上阻碍了农村社会经济的发展步伐。

二、我国空心村的形成机理

1．传统观念落后

我国农村传统的消费观和投资观在“空心村”的形成中起着很大作用。挣钱建房几乎是所有农民的主要需求，受传统消费观念的支配，随着农民收入的不断提高，农民对建房的需求越来越大，建房欲望的扩张必然导致村子向扩张。同时农民还有虚荣、攀比的心理，因而大家都想往村子和交通方便或自然条件优越的地方建房。另外，由于历史、社会原因，许多农民对村建规划的目的、重要性、意义等认识不足，全村一盘棋的观念淡薄，致使新建房布局杂乱无章②。

2．管理机制不健全

村镇规划管理不完善，审批制度不健全。目前，村镇规划制订远远滞后于农村经济发展速度和农民建房需求，有很多自然村没有制定村庄规划，造成农民建房无依据可循；有些村庄即使出台了规划，但是执行力度不够。地方有关部门对农民宅基地的审批没有严格按程序，也没有系统化的管理，乱批耕地，只批新地，不收旧地。有的农户建新不拆旧，严重违反了国家规定的“一户一宅”要求，这也是造成“空心村”出现的重要原因之一。

3．宅基地制度残缺

现有无偿使用的宅基地制度是造成空心村的主要原因。首先所有权主体不明确，乡镇、村委会权责不明，造成宅基地管理混乱；宅基地无偿使用也诱使农民大量占用耕地建房，浪费土地，并且形成畸形的消费结构，造成生产性建设投资不足，不利于农村的可持续发展。另外，户籍制度阻碍了城乡人口的流动，在城里打工或经商农民虽然在在城市居住但却很难成为城市居民，而且没有社会保障，必然使得农民仍然以让其房屋闲置的方式保有宅基地使其成为生活的最后保障。

4．经济利益驱动

我国城市化进程的加快和产业结构的调整促使了农村空心村现象加剧，由于第一产业就业比重大幅度下降，而第二、三产业的就业需求量急速上升，并且其绝大部分的就业机会分布于城市，这就导致农村地区的劳动力(包括刚毕业的大中学生)大量离开故土，向城市地区集中。同时，城镇高收入岗位和就业机会对农民相对收入较低、就业不足的劳动力产生持续的引力效应，促使更多的农民到城市里发展。产业结构的调整以及城乡收入的差距为空心村的出现提供了生存空间。另外，农村建房更多的考虑交通方便和区位增值等因素，也促进了空心村的形成和蔓延。

三、对策建议

1．深入宣传，消除阻力

（1）政府应加大治理“空心村”宣传力度。可利用电视讲话、媒体宣传、书写标语、散发传单的有效手段，重点向群众讲清治理“空心村”的意义，形成治理的浓厚氛围，让群众树立起依法用地、合理用地、集约用地的观念。同时，要多做思想工作，争取村民的理解、支持和参与，消除拆迁阻力，为顺利推进空心村整治和新农村建设工作奠定基础①。

（2）加强对农民的法律宣传教育工作，使农民意识到违法建房的严重后果，使农民进一步了解国土资源方面的法律、法规，明白“一户一宅”的有关规定，增强合理使用土地和保护耕地的意识。同时，还要正确引导农民的消费，矫正农民的建房攀比之风，帮助农民建立科学消费观。

（3）要调动当地农民的生产积极性。可以通过进行政治思想教育，使他们懂得要热爱农村家园，通过各种制度创新和适应各层次农民需求的活动，形成一种振兴农村经济的社会风气，这种风气就是“家乡兴衰、村民有责”。这样，农村的建设和发展就会出现巨大的动力②。

2．加强管理，开发旧宅基地

（1）加强宅基地的管理。村民申请建新房时，原宅基地要上交集体；对未审批而强行建房者，要依法从严处理，坚决消除一户多宅现象；要参照城市土地使用原则，对已批宅基地进行核查登记入册予以管理。

（2）对现有的旧宅基地进行开发利用。旧宅基地整治是“空心村”治理的重点和难点之一。但应区别情况，分别对待。对非法占地的建筑物、构筑物等，要依据《土地管理法》和《村庄和集镇要加强宅基地的管理规划建设管理条例》的有关规定，限期予以拆除③。严格执行建房用地制度。所有建房户原则上必须先拆老房，收回原宅基地，方可批建新房，可以实行建新拆旧保证金制度。每户新宅基地的申请者应事先向村委会缴纳5000~10000元的建新拆旧保证金，履行建新拆旧协议者，按银行利率计息，本息一次性返还农民；违约者取销保证金，列为村财政收入，专款专用于耕地开发整理④。对超过法定宅基田限额标准的宅基地按超面积多少收取土地使用费。这样既为整治“空心村”筹集资金，又建立起农户用地自我约束机制。

3．制定有针对性的城乡统筹规划

使城市与农村的经济发展、产业布局、城乡空间布局、人口流动、基础设施和生态环境等得到协调发展，以期能够预防空心村的出现或者减缓减轻空心村的程度。空心村是农村人口减少的一种现象，因此，必须通过规划，充分预测可能出现的农村人口流出规模与结构，以合理的城乡空间布局为指导，使城乡人口流动走向有序化；对农村社区进行有效的整治，采取必要的撤村、并村等措施，逐步减少人口稀少、生活艰难、服务无法到位等问题严重的山区村庄；以经济状况、发展前景和生活环境较好的村庄为基础，建设农村地区的重点发展村，规划好其基础设施和公共服务设施，使村庄建设和产业建设能够得到稳定、持续的发展⑤。

4．改革农村户籍制度

在改革户籍制度前提下，妥善安置有能力脱离土地并居住于城镇的农民治理空心村其实质是保护耕地，严格控制耕地损失，减少土地浪费，保证耕地总量动态平衡，同时还要促进经济发展，为经济建设提供一定数量的土地供给，要达到上述目标，关键在于存量土地的挖潜。改革户籍制度，使有能力脱离土地并居住于城镇的农民，能够永久定居在城镇，以割断其同土地的联系，促进土地的充分利用与合理流转，这既是必要的也是可能的①。

5．建立农村宅基地的有偿使用制度，发挥市场机制的资源配置功能

目前我国农村宅基地在相当大的程度上还是一种带有福利性制度，农村宅基地不允许流动，而随着农村人口的变动，农村宅基地的空闲将随之增加。针对具体的情况，利用市场机制的资源配置功能，可以实行在一定条件下农村宅基地的有偿使用制度：①做好现有宅基地的普查和登记工作，严格界定宅基地边界和产权，为农村宅基地的有偿使用和规范流转奠定基础。②授权各地土地管理部门在充分调研、评估、论证的基础上，确定本地宅基地的基准地价和具体收费标准。③宅基地使用费再分配后的剩余费用可作为乡村建设资金使用，专门用以完善乡村各项基础设施或用以提供村庄公共卫生、绿化美化等公共服务②。

6．改变农业弱势产业地位是解决空心村治本之路③

扩大农村中的就业机会，缩小城乡就业间的不平衡，改变农业弱势产业地位，才能基本解决农村劳动力流失，城市就业压力过大的局面。要改变农业弱势产业地位首先应实现农业生产和组织管理方式的现代化，提高农业产业的素质，从而增强农业在整个产业中的竞争力。就是要提高农民的收入和社会地位，使农民能够乐业而安居，从而在根本上“治理空心村”现象。政府应加大农业发展的政策支持和扶植力度，弥补市场机制对弱势农业资源配置中的不足，夯实国民经济基础，保证国民经济安全，是治“理空心村”现象的根本措施。发展农业生产，提高农村土地的边际生产力，增加农业生产收益是改善农村经济，促使农民节约用地的根本途径，是整治“空心村”的长远方针。

7．加大对农村的公共投资，建设新农村

按照赫尔希曼的经济发展理论，社会资本的积累水平与各种生产活动的成本直接相关，要形成低成本的有竞争力的产业，就必须增加基础设施建设方面的公共投资。公共投资的重心有两方面：①消除社会经济发展所遇到的“瓶颈”，如低效率的交通运输；②满足产业发展的前期条件，如工业用地、用电用水、道路设施等。罗斯托也认为对基础设施的公共投资是落后国家的经济起飞的条件之一，也是吸引外来资本的重要条件。现如今，农村公共投资不足造成农村经济发展的滞后，也是促使空心村出现的原因。因此，要加大对农村公共投资的力度：①通过产业基础设施的建设、农林渔经营的现代化、中小企业的培育、外部企业的技术引进和旅游业开发等措施，达到振兴产业和增加就业的目标；②通过改善公路和其他交通设施和通信设施，确保空心村与其他地区间以及空心村内部的交通和通信的畅通；③通过改善生活环境、老龄人口的福利、完备的医疗条件以及通过振兴教育和文化，确保当地居民的生活安定和福利提高；④通过核心村落的整理和培育适度规模的村落，重新调整地区的社会结构④。

8．加快相关法规的制定

目前，指导我国城镇建设的法规主要有《城市规划法》、《土地管理法》，以及为了规范小城镇以及村庄的建设，各省市也分别制定了《村镇规划编制办法》，为农供了指导。然而，与日本类似，从法规上来看，针对城乡统筹规划的《城乡规划法》和《城镇体系规划编制审批办法》对城镇体系规划有一定的指导意的发展，缺乏对广大乡村协调发展规划的指导。为此，各地区也不断摸索“村庄布点规划”等新思路。但由于缺乏有针对性的指导法规，其编制没有制度进行规范，因此形式多于实质，抽象多于具体，新思路大多停留于加强城乡统筹、实现区域协调发展的角度来看，有必要结合目前各地区的地区规划建设进行法规性研究⑤。具体操作，将农村村庄综合整治提升到保障经济可持续发展的战略高度，列入新农村建设重要组成部分和实施内容，制定10年发展规划目标，实施目标管理考核和跟踪制度。修订完善的农村宅基地管理规章制度，在政策法规方面为解决多占、超占、强占宅基地问题提供可操作的政策法规依据。