浅谈空心村的现状及治理

随着农村经济的进一步发展，农村劳务输出机会的增多以及农民增收途径的多元化等，农村住宅的空间布局和村内不同年龄层次的居民的空间布局发生了很大变化。村庄涌现大量新楼房，而村内却基本上是式样陈旧，甚至是闲置的旧房。从年龄结构上来看，村外大部分是青壮年居民，村内则大部分是孤寡老人。这种新建繁华，村内破烂不堪大量旧房闲置，被称之为“空心村”。空心村具有双重含义：第一是经济意义上的“空心村”，主要是指在城市化进程的快速推进中，大批文化素质相对较高的青壮年农民进城务工，致使原有村庄剩下的基本上是老弱病残和妇女儿童，这是一种由于劳动力转移而造成的“空心村”；第二是一种地理意义的“空心村”，大量的外出务工者在城镇打工挣钱后回到农村，由于新婚、分户等原因在新建住宅过程中，由于没有科学合理的村庄规划、基础设施不配套等原因，新建住宅大部分集中在村庄尤其是公路沿线，而村庄内却存在大量空闲宅基地和闲置土地，形成一种地理意义上的“空心村”。两种现象交织的空心村现象在我国农村普遍存在。

一、空心村现象的现状

1．农村土地浪费严重

调查发现，造成村子“空心”的原因，村镇规划方面的因素，也有农民传统观念、经济发展等方面的原因。概括起来，主要是以下三个方面：一是村庄规划严重滞后。规划部门对村庄规划认识不足，重视不够。由于村镇建设没有规划不到位，农民建房是想建哪里就建哪里，基本上处于无序状态。二是村民建新留旧，导致占地面积不断扩大。修了新房子不扒老房子，建了新宅基不退老宅基，仍然保留对老房子、旧房地产的所有权，导致大量的旧宅基地闲置浪费。三是部分村民向城镇转移。随着经济的发展和城镇化步伐的加快，很多农民都举家搬迁到城镇经商居住或是到外地打工生活，长年不回家，导致老宅年久失修甚至倒塌，但宅基地还是占着的。住宅是私有财产，户主不处理别人也不好干涉。

2．造成村内环境恶化

空心村里新房，旧房、破房随处可见，使村庄环境卫生大打折扣，严重影响村容村貌。公共设施落后，基本上没有绿化、硬化和排水沟渠，一碰到下雨天，污水横溢，道路泥泞，生活和生态环境差。不少房屋存在安全隐患。不少旧房年久失修成危房，却仍用于堆放柴草、养鸡、甚至住人，碰到灾难性天气就要动员转移。

3．影响农村经济的发展

由于土地的大量闲置和农村优质劳动力的外出，加上居住环境的不断改善，空心村的旧房给建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、治理民主”的社会主义新农村带来了严重的影响。一方面使农村的特色文化、风俗等受到冲击，另一方面，也不利于弘扬和发展民族的传统美德，不利于农村和谐社会的建设。在相当程度上阻碍了农村社会经济的发展步伐。

二、空心村的形成机理

1．传统观念落后

农村传统的消费观和投资观在“空心村”的形成中起着很大作用。挣钱建房几乎是所有农民的主要需求，受传统消费观念的支配，随着农民收入的不断提高，农民对建房的需求越来越大，建房欲望的扩张必然导致村子向扩张。同时农民还有虚荣、攀比的心理，因而大家都想往村子和交通方便或自然条件优越的地方建房。另外，由于历史、社会原因，许多农民对村建规划的目的、重要性、意义等熟悉不足法律法规意识差，全村一盘棋的观念淡薄，致使新建房布局杂乱无章。

2．治理机制不健全

村镇规划治理不完善，制度不健全，村干部思想认识不够没有把村庄规划工作和法律宣传放在首要位置，村民想怎样建就怎样建。有些村庄即使出台了规划，但是执行力度不够。更没有系统化的治理，乱批耕地，只批新地，不收旧地，有的农户建新不拆旧，严重违反了国家规定的“一户一宅”要求，这也是造成“空心村”出现的重要原因之一。

3．宅基地制度残缺

现有无偿使用的宅基地制度是造成空心村的主要原因。首先所有权主体不明确，乡镇、村委会权责不明，造成宅基地治理混乱；宅基地无偿使用也诱使农民大量占用耕地建房，浪费土地，并且形成畸形的消费结构，造成生产性建设投资不足，不利于农村的可持续发展。另外，户籍制度阻碍了城乡人口的流动，在城里打工或经商农民虽然在在城市居住但却很难成为城市居民，而且没有社会保障，必然使得农民仍然以让其房屋闲置的方式保有宅基地使其成为生活的最后保障。

4．经济利益驱动

随着城市化进程的加快和产业结构的调整促使了农村空心村现象加剧，由于第一产业就业比重大幅度下降，而第二、三产业的就业需求量急速上升，并且其绝大部分的就业机会分布于城市，这就导致农村地区的劳动力大量离开故土，向城市地区集中。同时，城镇高收入岗位和就业机会对农民相对收入较低、就业不足的劳动力产生持续的引力效应，促使更多的农民到城市里发展。产业结构的调整以及城乡收入的差距为空心村的出现提供了生存空间。另外，农村建房更多的考虑交通方便和区位增值等因素，也促进了空心村的形成和蔓延。

三、对策与建议

“空心村”治理是一项较复杂的系统工作，既要合理规划，以强大的资金作后盾，又要同农村封建陋习作斗争；既涉及县、乡镇国土资源、城建、农业、环保、民政等部门，又涉及乡村基层组织。因此，需要多部门齐抓共管，协调各方面力量，制定合理规划，共同做好“空心村”治理工作。

（一）加强组织领导，制定治理方案

由县政府组织牵头，成立有国土资源、规划建设、财政、农业、林业、民政、交通、农村信用社等有关部门治理 “空心村”领导小组，制订出台 “空心村”治理实施方案。领导小组可与县新农村建设办公室合署办公，两套班子一套人马，负责全县“空心村”的治理工作。制定“空心村”治理规划。标定全县需要治理的“空心村”，作出分规模类别、分长期近期治理计划。规定治理的“空心村”，村民只能拆迁房屋，不准新建房子，国土和规划建设部门严格把关。新的村庄发展规划的制定，应建立在符合土地利用规划和建设规划的原则上，采取 “三种模式”的办法来处理，村庄合并；原址规划；重新选址的模式。

（二）做好宣传工作，转变农民思想意识

农民头脑中“宅基是老祖宗传下来”的观念根深蒂固，不可能在一朝一夕间就轻易改变。所以，我们要在理解农民传统观念的基础上，做好教育引导工作。一是要用宣传引导。充分利用广播、标语等形式,大力宣传“空心村”治理的目的意义和目标要求,在广大群众中形成宅基地属集体所有、按规划用地、建新宅必须退旧宅等共识，使“空心村”治理工作成为广大群众的自觉行动。二是要用政策引导。当地政府要尽快制订相关规定，严格落实一户一宅和建新宅必须交旧宅的政策。要向群众明确，今后凡是村内有闲置宅基而又向村里申请新宅基的，必须无偿将旧宅基交回村里，“以旧换新”，否则一律不予安排，坚决杜绝新空闲宅基的出现。对前些年已经建了新宅但未退回旧宅，“一户多宅”已经成为既成事实的，要严格执行有关农村宅基地面积问题的规定，对超出规定面积又拒不退还的，要收取“超占费”。超占费的标准应该在法律允许的范围内尽量提高，至少也应该按本村承包土地的价格标准收取，以引导鼓励村民主动交回闲置的旧宅基。

（三）治理“空心村”要与土地整理开发相结合

治理“空心村”，其目的是要把原址土地进行整理复垦，把“空心村”转化为耕地，把国家、省、市级土地整理项目与“空心村”治理挂钩，为“空心村”整治补充资金来源。①通过 “空心村”治理新增的耕地与建设用地置换指标筹措资金。闲置宅基地整理复垦成本，与省里收取占用耕地指标费用有较大的空间。从中提取部分差价，用于“空心村”拆迁和回收闲置宅基的补偿，以便更好的治理和利用好“空心村”的闲置土地。②试行治理“空心村”同整理复垦市场化运作方式。不用政府投资，将 “空心村”治理复垦项目向社会公布，由项目开发者筹措资金负责“空心村”的拆迁、闲置宅基收购、项目整理复垦，达到农用地标准由政府收购并置换建设用地指标。③偏远地区与靠近城镇的耕地指标进行置换。偏远地区开发整理出的耕地，近期单靠耕种价值不高。城镇附近整理开发耕地的空间很少，建设项目用地确越来越多。通过置换实现耕地总量动态平衡，缓解城镇附近建设项目用地指标紧张的矛盾，既治理了“空心村”又储备了耕地指标，即可以搞绿化还可以搞基础实施或公益事业，更加充分的利用好每一寸土地，为集约节约用地打下坚实的基础。

5．改变农业弱势产业地位是解决空心村治本之路

扩大农村中的就业机会，缩小城乡就业间的不平衡，改变农业弱势产业地位，才能基本解决农村劳动力流失，城市就业压力过大的局面。要改变农业弱势产业地位首先应实现农业生产和组织治理方式的现代化，提高农业产业的素质，从而增强农业在整个产业中的竞争力。就是要提高农民的收入和社会地位，使农民能够乐业而安居，从而在根本上“治理空心村”现象。政府应加大农业发展的政策支持和扶植力度，弥补市场机制对弱势农业资源配置中的不足，夯实国民经济基础，保证国民经济安全，是治“理空心村”现象的根本措施。发展农业生产，提高农村土地的边际生产力，增加农业生产收益是改善农村经济，促使农民节约用地的根本途径，是整治“空心村”的长远方针。

6．加大对农村的公共投资，建设新农村

按照社会经济发展理论，社会资本的积累水平与各种生产活动的成本直接相关，要形成低成本的有竞争力的产业，就必须增加基础设施建设方面的公共投资。公共投资的重心有两方面：①消除社会经济发展所碰到的“瓶颈”，如低效率的交通运输；②满足产业发展的前期条件，如工业用地、用电用水、道路设施等。也是吸引外来资本的重要条件。现如今，农村公共投资不足造成农村经济发展的滞后，也是促使空心村出现的原因。因此，要加大对农村公共投资的力度：（1）通过产业基础设施的建设、农林渔经营的现代化、中小企业的培育、外部企业的技术引进和旅游业开发等措施，达到振兴产业和增加就业的目标；（2）通过改善公路和其他交通设施和通信设施，确保空心村与其他地区间以及空心村内部的交通和通信的畅通；（3）通过改善生活环境、老龄人口的福利、完备的医疗条件以及通过振兴教育和文化，确保当地居民的生活安定和福利提高；（4）通过核心村落的整理和培育适度规模的村落，重新调整地区的社会结构。

8．加快相关法规的制定

目前，指导城镇建设的法规主要有《城市规划法》、《土地管理法》，以及《村镇规划编制办法》。为此，不断摸索“村庄布点规划”等新思路。但由于缺乏有针对性的指导法规，其编制没有制度进行规范，因此形式多于实质，抽象多于具体，新思路大多停留于加强城乡统筹、实现区域协调发展的角度来看，有必要结合实际情况进行规划建设。具体操作，将农村村庄综合整治提升到保障经济可持续发展的战略高度，列入新农村建设重要组成部分和实施内容，制定发展规划目标，实施目标治理考核和跟踪制度。修订完善的农村宅基地治理规章制度，在政策法规方面为解决多占、超占、强占宅基地问题提供可操作的政策法规依据。