浅析农村土地整治过程中权属调整质量标准问题

[摘要]当前的一个重要的事实是，土地资源作为稀缺的不可替代的自然资源与要素对社会经济发展的制约日趋严重，对土地进行科学的开发整理，特别是对农村土地的综合整治，必将是解决土地资源对中国经济进一步发展制约的重要途径。然而，在农村土地整治过程中，影响土地整治后利用效率的就是土地权属调整，随着土地平整、农田水利、道路和生态等工程措施的实施，土地整治前后耕地等农用地的质量、数量都会发生变化，利益格局也随之改变，势必会涉及土地所有权、使用权、土地承包经营权和其它项权的调整。

[关键字]土地整治　权属问题　以人为本　和谐社会　科学规划　统筹发展

[中图分类号]　F301

[文献码]　C

[文章编号]　1000-405X（2012）-10-31-2

1　引言

面对快速城市化与工业化的进程，我国人地矛盾日益突出，农村土地整治已经成为解决城乡用地发展瓶颈、保护耕地及农地资源的重要措施之一。土地整治工程不能单纯局限于农田水利、道路、土壤改良、农田防护、水土保持等工程措施与生态措施，而且应该重视整治后土地资源高效、持续利用问题，其中与土地整治工程成败密切相关的就是土地产权处理及公众参与等问题。

2　权属认可度

１）权属认可度内涵。土地权属调整工作的对象是权属，也就是说权属是土地调整工作的客体，这种客体调整的结果需要得到权属主体的认可，权属主体对调整结果的满意程度称之为权属认可度。农村土地整治权属调整工作表面上是对土地的权属进行调整，实质上是对权属所有者的利益进行合理再分配的过程。土地的权属是土地收益的载体，是客观的表现形式，土地收益依托土地权属得以实现。而土地收益的主导者是人，也就是权属的所有者，权属所有者最终追求的是土地收益。所以权属所有者对权属调整的关注其实也就是对土地收益的关注。从这个层面上来看，权属所有者对权属调整的满意度才是权属调整工作质量提高应该关注的重点。

从评价权属调整质量的好坏来看，权属主体对调整结果的认可度是一个很直接的反映。从主观上来讲，权属调整质量的好坏是由权属主体直接判断的，调整质量好、一般或者较差等评价通过权属主体的客观表现和描述就能体现出来；从客观上来讲，权属主体主观上对调整结果好坏的评判也是基于客观事实的存在而得出的，因此权属主体对调整结果的认可度也是基于客观存在的事实产生的。因此将权属主体对调整结果的主观评判结果与客观存在事实相结合，从定性与定量研究相结合的角度出发，制定了权属认可度的质量标准。

２）质量标准制定。农村土地整治过程中，项日组织方需要制定详细的权属调整方案。最终的权属调整结果才是权属所有者参与调整工作关注的焦点，因为它涉及到土地权属的分配，土地收益的分配，涉及到权属所有者最根本的利益。从某种意义上讲，权属所有者最根本的利益也就是国家最根本的利益。国家根本的利益是神圣不可侵犯的。所以权属所有者对最终权属调整结果的认可度是至关重要的，是权属调整工作最终取得成功的根本保障。权属调整结果包含两个重要的因素，分别是界址和产权，这两个因素是权属的重要内容。所以权属认可度质量标准有两个方面的要求，一是界址准确，一是产权清楚（如表１所示）。因为只有调整后的界址准确、产权清楚的前提下权属主体才会对调整的结果表示认可，权属调整工作才算圆满完成。

3　生产便利度

1）生产便利度内涵。所谓生产便利度是指进行权属调整后项目区土地集约程度以及耕作便利程度的综合表现。从权属调整中的生产便利度的含义来看，调整的结果有两个重要的内容，即要考虑土地的集约程度与耕作便利度。

在中国，农村土地的集约利用不仅关系到粮食安全问题，同时也关系到农民增收等　"三农"问题，还关系到农村土地可持续发展的问题。从广义上来看，农用地集约度是一个反映有限农用地面积上农业利用综合效益的指标，体现了农用地的可持续发展的水平。具体来看，土地整治权属调整从提高农村土地集约利用的角度出发，应该考虑项目区的地形地貌条件、耕作制度以及生产力水平等因素，以形成最契合的地形地貌环境、最紧凑的耕作制度、最有效的生产力条件为目的，合理调整土地权属，形成高效集约的土地利用。

农村原始的土地利用状况存在分配制度不合理、生产规模小、生产条件落后等诸多问题，土地整治在一定程度上对这些问题会有所改善。但土地整治更多的是体现在耕地质量与耕作环境上的改善，对于生产效率的提高可以依赖适当的权属调整，增加耕作的便利程度。例如界标的埋设方式、承包经营权的管理方式等对耕作的便利程度都有所影响，这些方式的选取与改进在权属调整的过程中可以加以实现。

权属调整对生产便利度的影响主要体现在两个方面，一个是调整后的田块集约程度，另一个是调整后项目区土地的管理便利程度，从这两个方面出发制定相应的质量标准（见表２）。

2）质量标准制定。

4和谐发展度

１）和谐发展度内涵。和谐发展的思想最早由邓小平同志提出来的，他提出"发展是硬道理"的著名论断，在深刻分析并准确判断国际国内形势的基础上，主张中国走和平发展的道路。邓小平同志和谐发展的思想主要包括四个方面：一是人与自然地和谐发展；二是人自身的和谐发展：三是中国式现代化的和谐发展；四是国家与国家之间的和谐发展。后来党的十六届六中全会全面回答了构建社会主义和谐社会的基本问题，这个时候和谐发展的思想已经得到了极大的弘扬，内容也得到了进一步扩充。

从土地整治权属调整的角度来看，权属调整质量的好坏同样也关系到社会发展的和谐程度，影响社会上义新农村的建设。现在全国各地各级党政机关、各种社会团体都在学习实践科学发展观，它的核心就是以人为本，权属调整工作的进行同样应该体现以人为本的精神。这种精神的体现表现在公众在权属调整过程中的参与程度上以及权属整合等工作对公众承受能力等因素的考虑程度。

２）质量标准制定。权属调整工作中和谐发展度的标准主要包括两个力一面，一是统筹发展，二是公众参与（见表３）。

5　结语

总之，土地权属问题十分敏感，牵扯到各方面的利益，事关农村社会经济生活的稳定。现阶段，广大农民尤其是经济欠发达地区的农民仍以土地作为主要的经济来源。土地权属问题关系到农民的切身利益，通过土地权属调整专项研究调查，有利于解决土地权属调整过程中出现的问题，维护被调整人的合法权益，防止发生新的土地权属纠纷，减少土地权属纠纷问题，促进农村社会的稳定，体现以人为本的思想，也是实践科学发展观的需要。

参考文献

［１］毕宝德．土地经济学［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２００６

［２］冯广京．我国农地整理模式初步研究［Ｊ］．中国土地，ｌ９９７，（６）：１４－２

［３］李何超．土地整理是土地利用和管理的探入变革［Ｊ］．国土经济，１９９７，（６）：１４－１６。