浅析行政指导“项目+案例”模式及其运用

福建省泉州市工商局自2005年开始探索推行行政指导以来，勇于实践，开拓创新，提出并总结运用了“项目+案例”模式，全面深入推进行政指导，取得了良好成效，成为当下实践行政指导的有效形式，促进了行政指导全面深化、长久发展。

一、“项目+案例”模式的内涵及其运作方式

在工商行政管理工作中，行政指导项目是指工商行政管理的某一方面职能或管辖的事务，而行政指导案例则是指对某一具体行政相对人实施行政指导的实例。在行政指导“项目+案例”模式中，项目一般由机关业务部门根据职能履行和工作需要进行谋划立项，案例则由基层工商部门根据项目要求和实际情况加以贯彻实施。

按照“项目+案例”模式组织开展行政指导。要求处于“项目”一端的机关业务科(股)室，紧扣本科室职能职责，根据业务工作需要，筹划行政指导项目，制定理论指南和具体工作方案，并组织指导基层实施；而处于“案例”一端的基层工商局(所)则以理论指南为指针，按照工作方案的要求，对行政相对人开展具体行政指导，以期达到行政管理目标。可以看出，项目是撇开具体对象的某一方面或某一领域的行政指导事项，案例就是将该项目的工作方案实施于某一个具体相对人的过程和结果。项目是案例的工作纲领，案例是项目的具体落实。项目与案例是总体与个体、一般与特殊、抽象与具体的关系。

二、“项目+案例”模式的运用及其现实意义

“项目+案例”模式的提出及其运用，使行政指导工作得以从原先零星试点、零散个案、各自为政转入有计划、有组织、有系统地全面推进阶段，并在工商行政管理职能与市场主体客观需求之间建立一条实践路径，为工商行政指导的实现提供了有效形式，具有重要的现实意义。

(一)明晰机关与基层的职责分工。运用“项目+案例”模式明确，机关各个业务部门的职责任务，就是根据本科室本部门的职能和实际工作需要，负责项目的筹划，并组织指导实施，跟踪落实。基层工商部门则根据项目指南和工作方案，对具体相对人开展行政指导工作，形成系列案例。这样的职责分工是基于机关各业务科室职能、机关与基层的不同角色定位和现实情况，符合现行体制机制，科学合理可行。

(二)建立上下联动协作机制。在推进行政指导业务化的进程中，要求机关科室按照“长远规划、年度部署、阶段检查、经常督导”的方针抓好行政指导。基层工商则在机关科室的业务指导和理论指导下抓好贯彻实施，体现成效。从项目谋划到案例实施，从组织部署到落实推进，从检查督导到总结提升，机关与基层之间建立了信息交流、上下呼应和联动机制。

(三)促进行政指导长效发展。在行政指导中，项目是有限的，案例是无穷的。因为工商行政管理职能是由“三定方案”确定的，是相对固定和有限的：而行政管理相对人数量是相当可观的，而且是不断发展变化的，其对行政指导的现实需求也是多种多样的。当前，有些地方把项目与案例混为一谈，有的只抓项目不抓案例，有的一个项目只抓一个案例，还停留在“做样品、抓精品”的试点阶段，显然已不能适应全面推进行政指导的工作要求。按照“项目+案例”模式，案例是项目开展成效的具体体现。通常情况下，项目与案例不是一对一的关系，而是一对多的关系。对于机关业务部门谋划部署的行政指导项目，各基层单位都应结合本地实际加以贯彻落实。只要业务工作需要，只要管理对象存在需求，都应积极主动、持续深入地开展行政指导，以更多更好的具体案例来体现行政指导的实际成效。只有从“有限的项目”中演绎出“无穷的案例”，才能保持行政指导的永久活力和生命力，形成长效发展格局，促进职能全面履行到位。

(四)建立科学有效的考评体系。行政指导工作成效的考核评价一直是一个难题，主要是缺乏客观标准和可比性。在“项目+案例”模式中，对于同一项目、统一部署，基层单位开展行政指导，具有基本相同的目标指向、工作标准、具体要求和方法步骤，因此各基层单位间具有横向的可比性，便于从具体案例数量、受惠企业多寡、实际效益成果等数量指标方面建立操作性强的绩效考评办法，完善激励机制，形成“比、学、赶、帮、超”的争先创优的竞争氛围，激发基层干部开展行政指导的工作积极性和创造性。

(五)探索行政指导运行机制。推行“项目+案例”模式，要求基层单位大量实施行政指导的具体案例，使基层从“试做样品”阶段转到“批量生产”阶段，这就从客观上对行政指导工作的运行管理提出了新的要求，促进了基层部门研究探索行政指导运行机制。

三、推行“项目+案例”模式的具体要求

“项目+案例”模式是现阶段深入推进行政指导业务化、日常化、长效化、规范化的有效实现形式。在工商行政管理职能范围内，机关业务部门要通过项目谋划不断拓展行政指导的运用领域，基层工商部门则要通过大量实施具体案例来体现行政指导的实际成效，不断扩大行政指导的成果和影响，使之惠及更多企业。

(一)项目谋划要围绕四大方面。与行政指导四项机制相对应，项目应立足工商行政管理职能，从面上逐步拓展运用领域。在服务发展方面，应有利于工商服务职能的充分发挥，着力于工商部门对经济发展的助推作用；在执法办案方面，应着眼于辅助解决工商执法办案难题、化解社会矛盾，有利于营造和谐执法环境；在巡查监管方面，应立足于日常巡查监管中的有效作为，促进监管到位，化解履职风险，有利于监管机制的健全和完善；在依法维权方面，应着力于经营者和消费者双方合法权益的保护，营造多方共赢、和谐共荣的市场环境。

(二)案例实施要紧扣五大重点。行政指导可以运用于工商行政管理工作的诸多方面，但在实践中应着重把握五点：一是热点，即社会、媒体关注的焦点问题或地方党委政府的中心任务。如2009年海西纳入国家战略之后，海峡西岸经济区建设成为热点。2010年10月。泉州市工商局组织对全市规模以上骨干企业、上市公司及后备企业、驰(著)名商标企业等一批重点企业进行集体指导，聘请专家学者和业务骨干对国务院、省委省政府以及国家工商总局等关于支持加快海峡西岸经济区建设的一系列政策措施作分析解读和运用辅导。二是亮点，即随着经济社会发展而产生的一些新的工作领域，可以及时通过开展行政指导来凸显工作成效。如股权出资、股权质押和商标权质押登记行政指导。三是难点，即普遍存在的老大难问题，比如长期困扰基层管理的无照经营问题、被吊销企业退出市场问题。之所以成为难点，说明传统的监管手段难以完全奏效。应注重发挥行政指导的特殊功用。四是盲点，即法律法规滞后领域或空白地带。如在《网络商品交易与有关服务行为管理暂行办法》颁布实施之前，对于电子商务的监管是一个法律盲点，我们运用行政指导手段先行介入、探索实践，积累了不少经验。五是疑点，即法律规定宽泛、模糊、不完备、有争议的事项。如法律规定企业义务而未明确责任等问题，这些属于软法范畴的问题，就需要用行政指导这一非强制性措施加以解决。

(三)“项目+案例”模式要灵活运用。推行“项目+案例”模式不能理想化和教条化，而应是灵活的、务实的。首先，由于工商职能的整体性、交叉性和融通性，所以项目未必只能是单一的事项或单一的职能。比如，开展“创建诚信经营一条街”行政指导，这个项目就包含了市场主体准入、商标广告、公平交易、消费者权益保护等多项职能。其次，由于各地经济社会发展及辖区具体情况不同，基层单位不应局限于落实上级部署的项目，完全可以根据管理需要自行组织开展对相对人的行政指导，形成具体案例。各地在日常监管工作中大量开展的即时行政指导实际上就是一个个简单的小案例。因此，案例实施应当立足实际、灵活多样、生动活泼，不囿于与项目对应。

“项目+案例”模式是经过实践探索的行政指导的有效实现形式，希望通过现阶段对它的着力推行，使行政指导不断融合职能、不断深入人心、不断发挥作用、不断扩大影响，最终实现行政指导常态化目标，促进工商行政管理职能全面履行到位，这也是推行行政指导的根本目的所在。