论高等学校学生管理法治化

高等学校学生管理法治化是指依据法律法规的规定，合理配置学生管理权并对其运行予以有效的规范，同时建立健全高校学生管理制度，用以调整相关主体间的权利义务关系，用法治的理念处理学生管理工作中的各项事务，使具有公权性质的管理权和受法律保护的学生私权实现良性的互动，进而实现高校学生管理工作的民主化、规范化和科学化。近年来，随着高等教育改革的逐步深入，国家法治建设的稳步推进，高等学校学生的思想观念、价值取向等均发生了重大变化，学生的依法维权意识不断增强，高等学校的学生管理工作面临着前所未有的挑战，如何推进高等学校学生管理的法治化进程，已成为高等教育管理方面研究的热点问题。

一、高等学校学生管理法治化的意义

第一，是依法治国治校的客观要求。1997年十五大政治报告首次明确提出“建设社会主义法治国家”；1999年全国人民代表大会把法治目标写进了宪法的规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”；社会主义和谐社会的提出也把法治置于至关重要的战略地位，提出和谐社会必须是法治社会。2003年教育部颁布的《关于加强依法治校工作的若干意见》中指出“实行依法治校，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，是深化教育改革，推动教育发展的重要内容，也是完成新时期教育工作历史使命的重要保障”。高等学校作为为社会培养人才的重要阵地，学生管理工作作为高等学校工作的重要组成部分，理应实行法治化。

第二，是理顺学校与学生关系、维护学生合法权益的迫切要求。学校与学生的关系既是特殊的行政关系，又具有平等的民事法律关系，由于受传统的管理观念、管理模式的影响，目前学生处于弱势地位。近年来随着高校侵犯学生的受教育权、人身权、财产权、隐私权、名誉权等案件的发生，越来越多的高校被自己培养的学生告上了法庭，因此，为维护学生的合法权益，实行高校学生管理法治化迫在眉睫。

第三，是创新高校学生管理工作模式的内在要求。现阶段的高校学生管理工作者将大部分的时间与精力用于调解和预防各类矛盾和问题，作了大量重复工作，但效果欠佳。因此，将学生管理纳入法治化轨道，用法律法规及相关的规章制度来调整大学生的行为，将有利于提高学生管理工作的效率与质量，并能确保高校学生管理行为的合法性，避免和减少管理者主观意志对学生管理活动的影响。

二、当前高校学生管理法治化进程中存在的问题

随着依法治国、依法治教、依法治校等理念的提出，我国高教领域相继出台了《高等教育法》、《学位条例》、《普通高校学生管理规定》等法律法规，按理说在我国高等教育领域已基本做到了有法可依，但在高校管理实际中，情况不容乐观，随着大学生状告母校案件的相继出现，高等学校学生管理方面存在的矛盾和问题日益暴露。综合相关学者的论述，其主要问题存在于以下几个方面：

第一，思想观念层面。首先是高校管理者“人治”思想根深蒂固。因长期以来囿于传统观念、旧的思维惯性，在高校学生管理的法律规定及其实践中仍存在较为浓厚的“人治”色彩。具体表现为管理者的价值导向仍是以如何有效规范和维护正常的学校教学秩序为主，而对于如何以人为本、维护学生的合法权益重视不够；对学生的评价标准错位，道德评价代替法律评价；管理者认为自己的学生管理权力享有绝对的合理性，法律意识较为淡薄，日常管理中较多事务缺乏法律依据，纵使有些管理有悖于法律，学生也应当接受和服从这样的管理；过多地强调学生的义务而忽视其权利；某些高校学生管理者为转变校风、学风、考风，相继出台了一系列管理制度，其人治色彩较为浓厚，以处罚性条款为典型。其次是高校学生的法律意识淡薄。一项针对某高校三年级学生的调查数据显示：多数人对诉讼持怀疑态度、不相信“法律面前人人平等”、缺乏权利观念、以消极的态度对待法律。一项针对大学生法律意识状况的问卷调查也显示：在大学生中普遍存在重道德轻法律、认同法制观念但缺少法律信仰、权利观念不强等现象。这些研究表明：在当代大学生中还缺乏健康的法律心理、成熟的法制观念、稳固的法律信仰。

第二，规章制度层面。目前尽管我国已经制定了一系列规范高校行为的法律法规，给高等教育管理法治化奠定了基础，但随着社会转型的加速，教育体制改革的深化，相关法律制度因为滞后而显示出来的硬伤已经严重影响到依法治校，如高校对学生管理的权限、双方的权利与义务，以及纠纷的解决方式等内容未作全面规定，大多主要是关于学生义务性规范与禁止性规范的罗列等。即使是2005年教育部颁发的《普通高等学校学生管理规定》，虽然在一定程度上解决了高校与学生之间的冲突，但是作为部委规章，操作性并不强，与此同时，各高校纷纷根据这个规定出台了自身的各项规定，但存在诸多缺陷，如制度的不完整、不健全，在学生教育和管理的全过程中仍有许多空白点，以至于无章可循；临时性、应急性的“通知、办法”与规章制度并存，朝令夕改难以避免，制度的严肃性、连续性和持久性不能保证；由于规章制度本身不严密和人为因素的干扰，规章制度缺乏应有的权威性；出于对法律、法规理解上的差异和自身情况的不同，各高校甚至制定了与上位法相冲突的规则等等。上述这些法律法规存在的缺陷，实质上会造成无法可依、有法难依的现象。

第三，管理程序层面。当前高校学生管理过程中，“重实体，轻程序”的倾向明显，忽视对学生程序性权利的保护。首先，在学校规章制度制定程序方面，缺乏严格的程序规定。如一些与大学生切身利益密切相关的校纪校规都是由学生主管部门酝酿拟定，基本上不征求学生意见，缺乏民主性；在颁布前缺乏公示性，透明度不够，很多还没有为广大学生所了解，仍然处于内部掌握状态，只有当学生违反了，这些以文件形式保存的校规校纪才现身发挥其规范作用；一些学校颁布校规校纪后不按规定向教育行政部门备案等。以上情况均违反了学校制度制定过程中的“程序正义”原则，使学生的权益得不到程序的保障。其次，在学校规章制度执行程序方面，存在明显的程序缺陷。因一些管理人员缺乏相应的程序意识，使管理显得过于主观随意，如在涉及到勒令退学、开除学籍等较重的处罚时，高校往往忽略了学生的知情权、辩护权以及申诉权等，常常导致学生以此作为状告学校的理由。再次，在学生权利救济方面，存在严重的程序瑕疵。当学生的权益受到侵害后，其救济途径主要是申诉、行政复议、行政诉讼，但因为大部分高校的申诉制度并不完善，如没有申诉机构或申诉机构不能正常运转；行政复议因教育行政复议机关的种种顾虑，很难发挥其应有的监督作用；行政诉讼也由于受案范围的争议，难以得到司法救济，加之诉讼耗费大量的时间、精力和财力，学生不会轻易选择它。因此，高校学生权利救助程序的忽略或简单化处理现象普遍存在。

三、实现高校学生管理法治化的对策

第一，切实增强师生的法治意识。高校管理者和教师应当加强相关法律法规的学习，深刻理解国家对学生管理的要求，

准确把握法治的精神实质，认真研究大学生的基本权利，依法办事依法管理，把学生当作平等主体对待，平等交流，这是法治的基本要求，也是做好高校学生管理工作，保护学生合法权益的前提。另外，通过各种途径加强大学生法制教育，强化其法治意识，使其清楚地知道作为公民、作为学生所享有的权利和承担的义务，养成良好的学法、守法和执法的习惯，将法治的观念贯穿于学生的求学生涯。

第二，牢固树立以人为本理念。“以人为本”是科学发展观的核心内容，在高等学校学生管理方面体现为“一切为了学生，为了学生的一切，为了一切学生”，因此高校管理者应改变过去从以“管理”为目的到以“服务”为宗旨的转变，摈弃传统的人治观念，在制定学校的规章制度及其相应的惩戒措施时，应突出“以人为本”的要求，尊重学生个性发展和学生权益，体现法治精神对人的尊重与关怀。

第三，不断健全学生管理法规体系。首先，在国家层面，要加快完善我国教育法律法规体系。要通过废、立、改工作，加快完善高校学生管理的法律制度体系，加强整个教育法律法规体系的系统性、协调性，使高校学生管理活动有法可依。通过完善的法律体系来规范高校的权益，保障学生应该享有的权利，形成高校办学自与学生的权益保护之间在法律上的平衡。教育主管部门要进一步转变职能，迅速建立起以法治化、规范化为基础的现代教育行政决策和管理体制，从根本上防止侵犯高校依法享有的治校权；同时，还要依法加强对高校完善内部自我约束机制的行政指导力度，并且通过司法审查形成对高校权力强有力的外部监督。其次，在学校层面，要制定合法科学的学生管理规章制度。高等学校在制定规章制度等下位法时，要遵循法制统一原则，不得与现行法律法规及有关部门的政策性文件相抵触，应当符合学校学生管理工作的实际情况，既能保障学生的权利得到合法维护，又能保障学校的教育教学秩序正常进行；在内容方面应注重其可操作性，贯彻平等与公平原则、权利与义务相统一原则，保证学生应有的权益；在措词方面必须使用规范、准确的法律术语，语言表述要清晰，不能使用模棱两可或容易产生歧义的词语；还要注意内部制度的现实性与前瞻性之间的关系，制度的建立既要考虑到目前的实际工作，又要具有一定的前瞻性，对将来有可能发生的事情加以预测与规范。

第四，着力规范规章制度的制定与执行程序。高等学校学生管理制度的制定与执行程序是否合法正当，直接影响着学生管理法治化的效果。在规章制度的制定程序方面，参照有关法律规定，制定学生管理制度应当具备以下四个程序：管理制度议案的提出、管理制度草案的研讨、管理制度草案的审议通过、管理制度的公布。高校制定规章制度应深入调研，充分论证，每个程序都应有管理人员、教职员工，尤其是学生代表的参与，使其具有民主性和公开公正性，还应邀请法律专家进行咨询论证，使其具有科学性。在规章制度的执行程序方面，具体包括：事情程序(事先、高知、给予管理相对人足够的时间准备辩护)、事中程序(说明理由、听取管理相对人陈述与申辩、听证、做出决定)、事后程序(送达、高知管理相对人救济途径和时效、报教育主管部门备案)。处理学生必须应遵循正当程序原则，按照既定程序递级进行，不能缺失程序环节。正当程序体现了对学生权利的保障和尊重，实现学校利益和学生利益的协调。

第五，积极畅通学生权利救济渠道。英国法学家韦德指出“有权利必有救济”，法治精神和人文关怀不仅体现在权利的事前保障，还应体现在权利的事后救济，因此，积极畅通学生权利救济渠道是实现高校学生管理法治化的重要途径。一是完善学生校内申诉制度。学校应设立申诉委员会，受理学生的申诉请求，然后经过申诉审查、受理、听取争议双方意见、调查取证、形成处理意见书、学校批准、做出申诉处理决定等一系列程序，为学生进行权利救济，校内申诉制度可以有效地把学校管理机构或教职员工与学生的纠纷消化在内部，方便快捷。二是建立校内听证制度。学校规章制度的制(修)订、学校管理中重大事项的决定、对学生的奖惩性管理条例、对学生的惩戒如留校察看、勒令退学、开除学籍等事项均应该采取听证程序，维护学生的陈述权、申辩权和质证权。三是建立教育仲裁制度。仲裁机构应设置在教育行政主管部门内部；仲裁员的组成上应由教育行政部门代表、高校代表等组成，并聘任教育界人士、法律界人士担任兼职仲裁员，从而保证教育仲裁的专业性和合法性；教育仲裁的受案范围应当与诉讼的受案范围一致；当学生未能或不愿通过申诉解决纠纷时，可以在申请仲裁和提讼之间选择，对仲裁裁决不服仍可以提讼。四是保障学生的诉讼请求权。作为司法救济的行政诉讼，是公民权利受到侵犯进行救济的最后渠道。但长期以来，关于高校的法律地位以及高校和学生的法律关系一直没有厘清，致使学生的诉讼权没有得到有效保护，因此为了更好发挥行政诉讼对学生权利救济方面的作用，需要扩大行政诉讼的受案范围，将教育行政案件明文规定为行政诉讼的受案范围之一，并简化行政诉讼程序，切实保障学生的诉讼请求权。

总之，高等学校学生管理法治化是一个多方面的系统工程，推进这项工作不仅是建设法治社会的需要，也是高等教育持续健康发展的需要，更是促进人的和谐发展的需要。

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