对烟草税收的过度依赖是否抑制了云南经济增长

摘 要：高利税的烟草业是云南省不可或缺的税收来源和壮大地方经济的引擎，但控烟进程的推进及“入世”带来的市场冲击风险迫使云南开始重新定位烟草业的发展。实证研究发现产业与烟税间存在正向纽带关系，但近年来地方经济总值增长率波动幅度开始逐渐拉开与之同向波动的烟草税收增长率之间的距离，说明新的经济增长极正在替代传统增长模式。过度依赖烟税容易导致地方经济极化并挤占非烟经济税收，因此有必要在政府、烟企、烟农、烟民间重重博弈困境中探寻解决该难题的措施与政策。

关键词：烟草税收；非烟税收；多元化发展；云南省

中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）13-0110-05

引言

基于得天独厚的地域与气候条件，云南有40%的面积属于烟草种植适宜区，自20世纪80年代中期开始，烟草业迅速崛起并逐渐成为云南省的支柱产业。烟草业作为云南经济的“发动机”，对云南省财政收入有着重要贡献，近年来实现了烟草利税300亿元、600亿元、1 000亿元的开创性突破，将烟草业推向一个又一个新的发展台阶，2012年烟草利税高达1 267.89亿元，2013年烟草税收也继续攀高。但是在新的形势和政策情况下云南经济对烟草的高度依赖是否能够适应经济转型的新节拍？孟枞（2011）与张谦（2011）等学者对云南烟草业在新形式下进行SWOT分析认为通过品种、品牌、质量等方面努力可以保住烟草业的一席之地并逐步提升国际竞争力。张群（2012）根据云南烟草业与地方经济增长的实证分析结果提出加强基础建设并创新经营方式以促进云南烟草业发展来拉动地方经济增长。国内大部分研究都集中于如何发展壮大烟草业以稳定云南经济发展，但是从2003年中国签订《烟草控制框架公约》（FCTC）以来，政府对控烟禁烟的力度不断加大，采取颁布禁烟规定以及“寓禁于征”等行政或经济手段展开禁烟工作，这对烟草业有一定抑制影响。另外，烟草行业在国内和国外的市场竞争压力加大。由于烟草行业的高额利税刺激，其他各省市政府纷纷投入烟草业的研发和生产，相应产生了“沪烟系”、“湘烟系”等几股强劲竞争势力。此外，随着中国加入世界贸易组织（WTO）、亚太经合组织（APEC）及中国―东盟自由贸易区（CAFTA）等国际贸易组织，实行了更高水平的对外开放，国内产业在面临种种新机遇的同时也将经受国际竞争和威胁的挑战。

对于烟草业占半壁江山的云南来说，烟草业作为龙头产业与本省运输、包装、印刷、香料等众多产业密切相关，“烟草兴则经济兴，烟草衰则经济衰”导致云南经济的发展受到约束，经济贡献的持续性不容乐观，继续依赖单一产业模式的思路亟待革新。为促使云南经济的长远持续发展，必须对产业结构作出一个战略性的调整，改革单一型经济结构模式，提升本省经济风险阻抗力，在做强做大烟草业的基础上重点培育非烟草税源，展开多元化经营，保证财政收入的稳定性以及经济发展的协调性。

一、云南省烟草税收现状分析

（一）云南省烟草业发展现状与财政收入关系

云南省的烟草业发展水平位于中国之首，烟草产量和销量都遥遥领先，云南省也是中国的烟税大户。2012年，烤烟产量111.05万吨，增长9.1%，卷烟产量768.23万箱，增长5.2%，烟草制品业增加值976.25亿元，比上年增长13.2%，实现烟草利税1 267.89亿元，比上年增长20.8%。根据2012年烟草行业重点品牌名次，“红塔山”居于第二位，“云烟”居于行业第三位且“玉溪”一类烟销量居行业第二位。据相关信息分析，云南2013的烤烟收购总量少于2012年的总量，但是烟叶质量、烟叶税收以及烟农收入均有重大突破，上等烟达到70%以上的比例，税收收入稳步上升，另外全省实现烟农总收入280.7亿元，同比增加21.33亿元。

烟草业的跨越式发展给云南省带来了丰厚的税收收入，也使得本省财政收入极大的依赖于烟草税收。详细情况（如下页表1所示）。

云南省财政总收入2000―2012年间增长了5.05倍，财政总收入随着经济发展有了迅速的上升。通过对云南省财政收支对比分析得知，本省自2001年来赤字数额总体呈上升趋势。在云南省财政总收入中，烟草利税所占比重由2000年的66.77%下降到2012年的48%，比重大体呈现逐年下降趋势，说明云南省财政总收入对烟草税收的依赖程度逐渐下降，但是近几年比重仍在45%处徘徊，依赖程度依然非常大。2006年中国对境内收购烟叶的单位出台了《中华人民共和国烟叶税暂行条例》，由地方税务机关开始征收烟叶税，从2007―2012年云南烟叶税占国家烟叶税总额的比例可以看出云南省的烟叶税比例奇高。云南省烟草业“一枝独秀”有很大的风险性，并且在地方债务不断垒高的情况下，财政过度依赖烟草税收具有更大的不确定性。

（二）云南省烟草税与地区产业增值的关系

一般来说，经济发展状况决定税收总量，反过来税收对经济的运行具有相应的反作用，二者存在互相影响互相依存的辩证关系。接下来根据表2数据对云南省一、二、三产业产值和烟草利税的关系进行实证分析。

首先进行变量设定：被解释变量（Y）为烟草税收，解释变量为各产业增加值，X1为第一产业增加值，X2为第二产业增加值，X3为第三产业增加值，将模型设定为：

Yt=β0+β1X1t+β2X2t+β3X3t+ui

对以上时间序列进行一阶差分以消除数据的不平稳性，再将云南省2000―2012年的差分序列引入模型，并对模型运用SPASS软件做回归分析，得结果：

Y=175.916+0.806X1+0.459X2+0.606X3

其中R2=0.929，R2= 0.863，说明模型对样本的拟合优度很好，F值为18.964，在显著水平a为0.05的情况下查F分布表，Fa（3，8）=4.07，F>Fa（3，8），因此拒绝原假设H0：β1=β2=β3=0，由此说明该回归方程显著，另外，Sig.值为0.000，则说明该统计检验通过。回归结果发现，一二三产业均对烟草税收有较大贡献，从另一个侧面也反应了烟草种植业、烟草加工业、烟草销售业均在一二三产业中占有较大比重。

下面将通过折线图对比分析烟草税增长率和地区生产总值增长率增长趋势。

从上图可以看出，烟草税和生产总值增长率的上升和下滑的周期相似，说明烟草业的盛衰对地区经济有重大牵制作用。此外可以看出近年来烟草税迅速上涨，但是地区生产总值变动幅度很小，说明云南烟草业的蓬勃发展极大地增加了财政税收，但是对于带动地区经济快速发展的作用逐渐减弱，云南省在产业建设方面开始不断探索新的增长极。

二、对烟草税收的过度依赖产生的经济问题

（一）地区产业极化发展以及财政收入的不稳定性

地区产业极化发展指地区经济主要由某一个或某几个少数行业的发展支撑，而其他行业发展严重滞后。生产要素过度集中于少数行业以至于地区产业结构畸形，地区产业发展失衡导致整体质量低下，受主导产业牵制，地区经济发展极不稳定。世界上有很多产业极化发展导致地区经济衰退的例子，如荷兰20世纪70年代出现的“荷兰病”，20世纪60年代荷兰大力发展石油产业成为该国经济的“引擎”，石油天然气业尽显繁荣而其他产业发展衰落，荷兰经济一度在支柱产业大发展的带动下欣欣向荣，但是由于通货膨胀的压力致使能源制成品产品国际竞争力出口下降，失业率提升，整个经济迅速恶化并导致财政收入锐减，国家入不敷出陷入财政赤字。云南省烟草业的过度发展对地区经济发展有不可忽视的重大贡献，烟草工业产值占云南工业产值的40%左右，是云南GDP的主要增长点，但是长期依赖该产业的发展使得云南其他非烟产业弱化，烟草业也越来越向极化发展，从而也导致地方财政收入被烟草税收“绑架”，一旦烟草业面临内在和外在危机，如遇上大旱或者市场被挤占需求锐减，地方经济发展则会受到严重打击，地方财政收支也将陷入困境。

（二）财政重心偏离引致对非烟草产业的挤出效应

“挤出效应”一般是指由于政府的财政支出增加导致货币总需求增加，在货币供给不变的前提下货币总需求的增加会引起利率上升，从而导致了私人投资的下降。对于云南省来说，“挤出效应”主要体现在两点：一方面，近年来政府注重基础设施建设，对于各项交通设施的建设投入上万亿元，不过这样的财政投资是对生产性投资的暂时挤出，并且基础设施的完善有利于各产业的长远发展。另一方面，政府对烟草业的财政偏重对非烟草业的挤出影响最大，烟草业作为云南省的重要税源，其发展的起落都对云南经济有很大影响，为了保护税源稳定经济增长，财政方面将财政重心转移到烟草业并给予更多的财力及政策扶持，对烟农给予财政补贴，帮助烟草业建设生产基地以及进行基础性和系统性的科学研发，为增强本省烟草业的竞争实力投入巨额资金，同时政府对烟草业的各项政策性优惠也向社会传递了指示信号，基于政策优势以及高额利润吸引，市场上更多的人力物力财力流入烟草业，逐渐抽空挤出非烟草产业发展所需的资源，非烟草业的发展不足对地区的经济以及税收收入的贡献度降低，则财政将会更加偏于重高利税的烟草业，若不进行相应的政策调整，缺失良好发展环境的非烟草产业将会在这样的不良循环中处于越来越弱化的地位。

（三）政府控烟政策的执行与烟草业继续扩张的博弈

控烟由社会非政府组织倡导和推进，烟草对民众健康、国民经济的危害性逐渐被人们认识，政府也采取了相应措施跟进控烟禁烟进程，但是由于中国特别是云南省的对烟草税收的高度依存性，在控烟过程中涉及政府、烟企、烟农、烟民的利益纠葛，因此控烟过程中存在着多重博弈并出现了许多扰乱市场的经济现象。首先是烟农与政府政策的博弈，关于烟草和其他替代农产品的种植，收益较高的情况下农民更倾向对烟草的种植，但是面临着收购限额约束以及政府相关禁烟政策。其次则是政府与烟企的博弈，政府增加烟草税抑制烟草业与保护烟草税源的策略相矛盾，政府提高税收及限制烟企产量与烟企追逐利润扩展以实现再生产相矛盾。再次则是烟企和烟民的博弈，烟企税负加重，为了保持企业利润则会通过税负转嫁的方式抬高烟价将税负转移到烟民身上，中国的“烟酒文化”使烟成为某些社会交往场合的必需品，抬高的烟价与烟民的刚性需求之间矛盾形成。在这样势力较量的重重利益博弈之下产生了许多社会及经济问题，烟农增加烟草种植会挤占粮食生产，此外，面对烟草收购限额指标，私自交易现象增多。烟税提升容易导致假烟、走私和黑市交易盛行，另外烟企以成本提升为名涨价获取暴利，地方财政对烟草的过度依赖因而庇护烟企容易形成利益共同体。

三、优化和调整云南单一经济结构的探析

（一）整合多种措施控制烟草业扩张

由于控烟复杂而艰难，单一的宣传或者提税作用微乎其微，因而有必要采取一系列配套措施综合解决从生产到消费过程中的控烟难题。首先从烟草业的发展源头着手，控制卷烟的种植规模，逐步取消对烟农的财政补贴，适度减少卷烟收购额并同时引导农民因地制宜的种植生产其他粮食作物，给予相应的财政投入辅助引进新作物品种和先进种植技术，挖掘新的农民增收点以解决其因减少烟草种植而损失收入的难题。进而积极改革政企不分的管理体制，避免管理烟草行业的相关政府部门出于自身利益驱动运用国家公共权力为烟草业竖立一道屏障，克服政府对烟草业的地方保护主义，尽量减少因保护烟草税源而浪费的公共卫生资源，政府部门应适当的限制烟企生产规模的扩张，适度提高烟草税收并且严格管理市场上的烟价规范，避免某些烟企违规操作解决“上有政策下有对策”的问题。在烟的消费方面，应加大烟草危害的宣传力度，提升人们对烟草危害的深刻意识，自觉减少或拒绝吸烟。此外，完善公共卫生体系，建立控烟的专项团队，提供戒烟服务，逐步实现公共场所的无烟化以保护公众健康。控制烟的生产可以减少市场供给量，民众对烟的消费减少会倒逼烟企自动降低产量，从而限制本省烟草业的过度扩张。

（二）财政支持积极培育非烟税源

云南省的税收收入占财政总收入的90%左右，2008年的烟草税占财政总收入的44.9%，非烟草税收占总财政收入的45.4%，非烟税收首次超过了烟草税收，但是近年来烟草税收又呈现回升趋势，2012年烟税逐步恢复到50%附近的比例，非烟草税收比例倒退更加加重政府对烟税的依赖，然而在控烟和增加地方税收收入的博弈中，如何实现二者兼顾需要寻求新的财政收入增长点。从地方财政收入的来源看，一方面是地方财政收入以税收收入为主，一方面是中央的税收返还和转移支付，增加地方财政收入可以从这两个方面努力，针对云南省的特殊情况，要增加财政收入进一步满足公共建设、社会管理以提高人们福利水平，除尽力争取中央转移支付、发展国家鼓励的项目以获得资金支持外，积极培育非烟税源显得尤为重要。前期通过巨额烟税积累了较多财富，政府应该加大对基础设施建设，提高公共服务水平，同时增加对非烟草业的财政支持，根据地方特色同时引进实力雄厚的企业以及前沿技术培育新的优势产业，对非烟产业的发展实施多项优惠政策，引导更多的人力物力财力资源进入非烟产业，为非烟产业创造良好的发展环境。在政府扶持下，采矿业、制造业、建筑业、住宿和餐饮业、旅游业、金融业、服务业等非烟产业获得快速发展，随着经济总量不断扩大，地方政府的税源得到扩展从而地方财政收入也必然增加，这不仅降低了政府依赖烟税的财政风险，更重要的是优化了经济结构使得云南省各产业获得均衡发展。

（三）鼓励烟草业适度多元化发展

云南烟草业基于逐利本能继续进行烟草生产的规模扩张，使得烟草业仍然处于强势发展的地位，但是内外经济环境的渐变和控烟政策的推进催促烟草业必须调整发展战略，从而在市场竞争中开辟新的发展空间。Ansoff（1957）在著作《多元化战略》中首提多元化概念，M.Gort（1962）在著作《美国产业的多元化和一体化》 中指出：“多元化是指为单个企业服务的市场异质性的增加。”多元化包含了产品多样化和市场多样化，多元经济结构已成未来趋势，适度多元化是烟草业在企业扩张和禁烟控烟的夹缝中寻求发展的重要路径。云南烟草业经过多年的发展和积累，拥有较为雄厚的资金扩张实力，并且占据很大的市场优势地位，这对烟草业的多元化发展提供了有利条件。烟草业应积极引导多元化发展，对地方各项产业进行竞争力分析，慎重选择潜力深厚的产业以避免盲目投资，并且尽量不选择跨度太大的产业以避免过度削弱企业内的协同效应，烟草业多元化可以选择与其配套的烟纸、印刷、包装、运输等产业以及零售业、金融业等。在多元化经营中，需要建立高效的多元化管理体制，引进专业管理人才，从以前的产品经营的模式扩展到资本经营的模式，实现烟草业多元化发展的“准、狠、稳”。另外，由于多元化发展的风险性，政府需要综合理性判断给予相应的政策支持，但要避免过度指挥。

四、总结和政策性建议

云南省发达的烟草业为地区经济及地方财政都做出了重大贡献，增加了本省就业率，提升了人们的收入水平并带动相关产业协同发展，烟草业无疑是云南省经济的重要支柱产业。但是繁荣发展的烟草业背后潜藏重重危机和矛盾，其对社会和经济的不良影响开始凸显。烟草业利于财政税收却不利于经济发展，并且由于其严重捆绑本省税收收入使财政处于高风险状态，对资源的挤占也制约了其他部门经济的发展，同时，烟草业规模扩张与控烟也背道而驰。在优化和调整经济结构中如何平衡政府、烟企、民众的利益是一个复杂的难题。

经由上文对革新云南省单一经济模式的综合分析得出以下政策性建议：首先，逐步改革政企不分的滞后管理体制，采取经济或者行政的配套政策形成“一揽子解决方案”，引导烟草业适度发展，控制其迅猛扩张的趋势。其次，积极引导非烟草产业的发展，既为财政培育新的税源，同时又可以完善本省经济结构，实现经济协调平稳发展。最后，积极引导烟草业适度多元化发展，支持烟企进入新的经营领域并寻找新的增收点，但是不能盲目开展多元化项目，需理性分析企业内部条件和外部环境，制定实际有效的多元化发展战略。

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