深化财政国库管理制度改革的几个做法

一、改革的基本情况

2004年1月，赣州市在市级机关、全额事业单位实行工资统发的基础上，对市本级财政基建、城建资金实行了财政直接支付，并取得了成功，积累了操作经验，打开了财政国库管理制度改革的突破口。同年10月，为了稳步推进我市财政国库管理制度改革，经市委批准同意，以市人民政府文件正式下发了《赣州市市级财政国库管理制度改革实施方案》。按照“总体规划，分步实施”的原则，2005年1月率先在市财政局、市水利局等8个有代表性的市直主管部门及下属单位共33个预算单位正式进行国库集中支付改革试点，将单位预算内资金、预算外资金、政府性基金等全部纳入改革范围，从而拉开了赣州市市级国库管理制度改革的序幕。

从目前改革的情况看，财政国库管理制度改革正在顺利、平稳、扎实地向前推进，并已取得了明显的阶段性成果。一是财政资金运转效率和使用效益明显提高。在国库单一账户体系基础上，财政资金通过国库集中支付方式直接支付到商品或劳务供应者，解决了过去由于资金层层拨付到位不及时的问题，方便了单位尤其是基层预算单位的用款，提高了财政资金使用效率。同时，通过使原来分散在各部门单位的预算结余资金全部保留在国库，大大提高了财政资金调度的能力，为降低财政筹资成本，提高财政资金运行效益创造了基础条件。二是预算执行透明度显著提高。全新的运行制度从根本上改变了预算执行管理信息的来源机制。以财政资金的每一笔支付交易为基础信息，通过电子化信息传输处理，预算执行信息的完整性、及时性和准确性大幅提高，提高了预算执行透明度，为财政部门进行预算执行管理和宏观分析调控提供了可靠的信息基础。三是预算执行监督制约明显加强。在新的财政国库管理体系下，通过电子化、网络化手段，实现了对财政支出信息的全面和明细记录，建立了相互制约的内部操作流程，基本形成了过去无法实现的事前、事中和事后相结合的监督机制。四是预算单位财务管理意识和管理水平显著提高。国库集中支付改革有利于促进部门预算的合理编制，使整个财政预算编制和执行工作更加透明也更具科学性。改革实施以来，各改革单位均能认真按照用款计划申请和财政规定的资金用途使用财政资金，资金使用的计划性、科学性和规范性都相应得到了加强。同时，预算单位通过使用财政管理信息系统，在数据录入、财务处理、数据上报等方面更为快捷，便利，预算单位的支出管理也更为细致，管理水平也有新的提高。

二、改革的主要做法

（一）严格把握政策，规范推进改革

1、制定制度体系，健全支付机构。

市政府下发了《关于印发赣州市市级财政国库管理制度改革方案的通知》，对改革的指导思想、基本原则、主要内容、实施步骤和配套措施进行了明确部署。同时依据改革方案，制定了资金支付、会计核算、银行清算、结合资金处理等一系列管理制度和办法，对财政内部业务操作规程进行调整、规范，建立完善了资金审核、拨付、结余管理监督制度体系。2006年，根据具体工作中出现的问题进一步完善了资金支付管理办法，简化了工作程序，加强了服务功能，提高了工作效率，方便了单位用款。

根据国库集中支付改革需要，市级成立了财政国库支付中心，具体办理财政直接支付业务和加强授权支付监督。国库支付中心与国库科实行合署办公，国库科科长同时兼任支付中心主任，保证了国库改革工作统一协调运转。

2、建立国库单一账户体系，规范资金操作。

国库单一账户体系是国库集中支付制度的基础。改革首先从清理整顿改革单位银行账户入手，共撤销账户84个。为减少新旧体制转换过程中的震动，对单位现有银行账户、资金，采取了“清理规范、划断管理、逐步撤销”的办法，允许单位暂时保留一个原有账户核算自有资金，禁止从零余额账户再向原有账户划拨资金，财政性资金全部在国库单一账户体系内支付和清算，基本实现了财政资金在实际支付前不流出国库和财政专户，从根本上解决了长期以来财政资金大量沉淀、闲置在预算单位账户问题。

3、搭建支付平台、提高技术保障。

建立完善的网络信息系统是推进改革必需的先决条件。市级财政投入100多万元，为每个改革单位配备了计算机、打印机和网络设备，建立起了覆盖财政部门、银行、预算单位的财政国库管理信息系统。各部门都通过登陆支付系统完成业务操作，从预算指标的下达和资金申请、支付、清算全部实现网上操作，财政部门和预算单位可以利用网络手段，对每笔财政资金支出的全过程进行双向实时动态监控。

2006年，为提高财政管理自动化水平，我们以国库集中支付系统为核心，积极推进财政各业务系统的整合，建立起了涵盖指标管理、预算外资金管理、国库集中支付、工资统发、拨款、政府会计等财政核心业务功能的统一系统平台。一是将指标管理软件的可执行指标实时划转国库集中支付系统和拨款系统中，既满足单位及时用款需要，也使国库部门实时掌握预算指标的变动情况和预算执行情况，大大方便了预算执行分析。二是工资统一发放数据直接转换成单位直接支付申请，大大提高了工作效率。三是国库支付系统和拨款系统发生的支出每日转入政府会计系统，自动生成总预算会计账务。四是根据改革需要，在国库支付系统增加和改进了网上对账、银行账户禁转、年终结余资金自动结转、预算执行情况网上查询等操作，进一步完善了系统功能。

（二）结合我市实际，创新业务模式

1、做好会计集中核算转轨工作。我市会计集中核算改革虽然起步比较早，但实施范围不大，市级会计核算单位仅有23个，且单位人员比较少，经费数额也不大。针对这一情况，采取了整体转轨方式，取消会计集中核算，将原会计集中核算单位全部纳入国库集中支付改革范围。对具备会计核算条件的单位，恢复会计核算职能，移交会计档案；对不具备条件的单位，由市机关事务局会计中心为其会计核算。

2、推行部门国库集中支付核算。我市有些部门下属单位比较多，但所辖单位人员少，大多安排一名办公室人员处理财务，会计信息质量不高。经过试点摸索，我市率先在全省推行部门集中支付核算，在条件比较成熟的市文化局、市机关事务局成立财政支付分中心，采取“统一开户，集中支付，分户核算”的方式，统一办理单位资金的集中支付，做好集中支付资金收支业务的核算，向各单位提供资金活动情况。此举对节约单位人力资源，降低改革成本，规范财务管理，提高会计信息质量发挥了积极作用。同时，财政支付分中心与财政支付中心形成互补，减轻了改革推行阻力。

（三）强化服务意识，保证改革平稳运行

国库集中支付制度改革是财政资金运行机制的根本变革，不仅涉及管理理念和管理方式变化，而且涉及一些部门和单位利益的调整，甚至触及和暴露一些多年积累的深层次矛盾，不可避免地会遇到各种困难和阻力。为此，我们在加快推进改革的同时，大力改进服务，积极提高效率，努力化解矛盾和阻力，调动各方面的积极性，依靠各方面的力量，共同做好改革工作。

1、把强化服务放在突出位置。一是加强宣传培训。我们通过召开改革动员、制作并发放改革宣传小册、开通国库集中支付信息网等多种形式，宣传改革的必要性、重要意义和“三不变”原则（即不改变预算单位的资金使用权，不改变预算单位的财务管理和会计核算权），努力消除预算单位的顾虑，进而使预算单位了解改革、支持改革。同时，我们开展了多层次、多形式有针对性的培训工作，两年来举办培训班3期，并深入到所有新增改革试点单位进行上门一对一单独辅导，共培训人员200余人，使各方管理和办理支付的负责人、经办人熟悉了改革政策和系统操作技术，确保了集中支付改革在各单位、各环节顺利实施。二是加强协调沟通。根据改革进展情况，多次召开改革座谈会、协调会，主动征求银行、预算单位对国库集中支付工作的意见，当面探讨工作中存在的问题，共商解决问题的办法。定期组织人员深入改革单位了解情况，认真听取他们对改革的意见和建议，及时帮助解决困难和问题。三是落实各项服务措施。开通国库集中支付信息网站，改革信息，提供网上服务。设立热线电话，进行政策和技术咨询。成立应急服务小组，随时上门服务。加强对银行服务质量考核，督促银行为预算单位提供优质服务。实行AB岗工作制度，对正常业务采用“一人为主，一人为辅”新的受理方式，避免当主办人不在岗位时，造成业务无人受理情况的发生。通过周到细致的服务，加深了预算单位对改革的认识和理解，增强了改革的主动性和创造性，营造了改革的良好环境。

2、不断简化业务程序，提高工作效率。针对改革初期资金拨付程序繁杂的问题，经与各银行、预算单位和业务科多次协商，不断简化业务程序。一是针对基本支出用款比较稳定、均衡的特点，基本支出用款计划由预算单位按月编报改为全年一次性分月编制，减少上报次数，同时取消主管部门和业务科审批环节，单位上报后，国库科直接审批。二是统发工资支付申请改由支付系统自动生成，减少预算单位上报和支付中心审核环节。三是在确保资金安全的情况下，单位用款计划和支付申请通过网上申报、审核，用款额度通过网上下达，银行、财政和预算单位三方账务实行网上核对，逐步取消纸质单据，减少了大量纸质单据的打印和单位的往返奔波。四是强化工作责任，规范工作时限，用款计划在2个工作日内完成审核下达，资金支付在当天完成。

3、灵活应对改革中出现的特殊问题。在推进国库集中支付改革过程中，我们始终坚持求真务实，既积极推进改革，又充分考虑工作实际，灵活应对改革中出现特殊问题。为方便预算单位办理国库集中支付业务，市财政局在每个银行设立了清算备用金账户，明确规定银行在每日资金清算（一般在下午3点）后应无条件办理预算单位的支付业务，支付的资金在财政批准的额度内可以直接从清算备用金账户垫付，第二日清算归还。为减轻预算单位填制支付凭证的工作量，将财政授权支付凭证和银行结算票据合二为一，预算单位办理支付时，不再填写银行结算票据。为减轻银行出具直接支付入账通知书工作量，在直接支付凭证中增加一联作为预算单位会计核算凭证。根据市直各单位预算编制、管理、性质、地域等不同情况，细化预算单位类型划分，按单位类型实施分类改革，减少了改革的阻力，推动了各类预算单位实施国库集中支付改革。

（作者单位：赣州市财政局）