反垄断法视野下的消费者权益保护救济制度初探

【摘 要】文章是以我国《反垄断法》为基点，分析其对于消费者权益保护具有重大的现实意义和强大的理论支撑，然后结合《反垄断法》对消费者权益的保护现状，提出行政制度和诉讼制度两方面的建议，以期更及时、全面地对消费者权益进行保护和救济。

【关键词】反垄断法 消费者权益保护 行政制度 公益诉讼

一、以反垄断法为视角探讨消费者权益保护的意义

（一）现实需要

从反垄断法的发展历史看，消费者权益保护推动了反垄断法的诞生和发展，反垄断法也在很大程度上起着保护消费者权益保护的作用。世界上最早的垄断组织“托拉斯”出现于19世纪70年代的美国，它们掌握了大量的社会经济资源甚至控制了国民经济的命脉，以各种手段压制其他市场主体的发展，严重阻碍了公平自由的竞争秩序，广大消费者和中小企业成为最终的利益受害者。认识到垄断组织巨大危害的人们开始要求政府运用公权力对这种无序的竞争进行干预，因而催生了《谢尔曼法》 ――世界上第一部反垄断立法，后来又相继出台了《克莱顿法》《联邦贸易委员会法》。这三部法律不仅通过宏观调控竞争秩序来间接保护消费者的利益，而且还在具体规定和司法实践中越来越倾向于对消费者利益的直接保护，其立法模式为德、日、法等许多国家所仿效，使“保护消费者权益”成为一以贯之的发垄断立法目的之一。

而结合我国实际，市场经济飞速发展的背景下，“方便面集体涨价”“可口可乐兼并汇源”等垄断事件时有发生，不断侵害着消费者的合法权益。但囿于我国尚不完善的立法和执法现状，消费者的权益很难得到救济，这与“以人为本”的发展理念是显然不符的，此时从反垄断角度加强对消费者的权利救济就显得尤为必要。

（二）理论基础

从经济学角度来看，自由竞争必然导致垄断的产生，垄断限制竞争的结果是消费者成为最终的利益受损者，这就决定了反垄断与保护消费者权益是相一致的，二者在经济学上有着天然的紧密联系。

从反垄断法的自身特点来看，“保护消费者权益”已是国际社会普遍认可的反垄断立法的目的之一，各国反垄断立法中也有很多对于消费者权益保护的内容，我国也不例外，因而从我国《反垄断法》出发寻求消费者利益的保护理所当然。此外，《反垄断法》作为“经济宪法”，主要通过从宏观上预防和制止垄断来完成对损害消费者利益的“事先防范”，与侧重“事后补救”的《消费者权益保护法》相比，有着无法比拟的优势。

二、我国反垄断法对消费者权益保护的现状

我国《反垄断法》是从规制经营者的角度来保障消费者的权益，采取了公法保护和私法保护相结合的保护方式。

（一）在公法保护方面

我国《 反垄断法》主要规定了行政权力机关如何对垄断行为进行界定、监督、调查和法律责任，而未明确经营者的垄断侵权责任以及如何承担的问题，对消费者利益的保护尚存在很大漏洞。

《反垄断法》 第46、47、48条规定“经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处一定额度的罚款”。此处对垄断协议的认定标准没有进行详细规定，且对“一定额度”如何确定也未说明，

《反垄断法》 第38、44 条规定反垄断执法机构应依法对涉嫌垄断行为进行调查、核实、处理并可以将决定向社会公布。其中对于调查程序的启动条件规定不慎明确，反垄断执法机构在调查手段的运用、调查期限的长短以及证据的取舍等方面拥有很大的自由裁量权，在实践中难免出现漏查的情况，削弱对消费者权益的保护程度。且“可以”而不是“应当”向社会公布的规定，很明显侵犯了广大消费者的知情权，使得法律本身的公信力大打折扣。

（二）在私法保护方面

《反垄断法》 第50条规定：“经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任”。该条将损害赔偿的主体仅仅限于经营者，而将行政垄断的违法者排除在受害者损害赔偿请求的对象之外，这不利于维护消费者的合法权益。其中对于“他人”的界定也过于含糊，是指其他经营者还是消费者，或者二者兼具，存在很大争议。且从整体来看，这条规定对于经营者承担何种民事责任、消费者是否可通过诉讼主张民事赔偿、赔偿额如何计算、诉讼费如何分担等诸多问题都没有进一步的安排，不得不说它是《反垄断法》开具的一张“空头支票”。

三、垄断侵权中消费者权利救济制度的完善

（一）行政制度方面的完善

一方面，应完善《反垄断法》在立法方面的不足。为避免国家处罚权滥用，保障公民知情权，有必要在法律中明确个案中公共利益认定的基本内容及程序，对“一定额度”“他人”等模糊条款进行具体规定，使垄断侵权责任真正落到实处。同时应合理设定有关行政机关行使权力的范围和方式，确保其行为合法、合理，才能保证消费者利益不受到二次侵害。

另一方面，“正所谓徒法不足以自行，反垄断法本身不能为消费者创造一个公正和自由的市场环境，而是必须借助于一个独立、高效、权威的反垄断执法机构。”我国目前实行的是反垄断的国家工总局、商务部、发改委“三头执法”，这种制度容易造成权力摩擦和责任推诿，缺乏权威性和独立性。结合经济发展和立法框架的现状，我国应尽快建立多机构执法的协调机制，在确保组成人员专业性和权威性的前提下，可由国务院下设的反垄断委员会牵头，对纳入调查范围的垄断行为进行事先审议，然后决定交由哪一部门具体负责实施。

（二）诉讼制度方面的完善

鉴于我国目前市场经济不够发达、法制发展不够充分、个人诉讼举证难和费用高的事实，本人构想建立符合国情的反垄断公益诉讼制度：

原告资格上，我国目前只承认消费者协会有支持职权，没有行动诉讼权，消费者也没有的权利。而新《民事诉讼法》第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这就为反垄断公益诉讼制度的建立奠定了基础。同时结合我国国情，消费者组织对商品和服务具有更高的鉴别能力和更全面的信息搜集能力，在诉讼方面具有更大的优势，因而在主体上应以消费者协会和其他授权公益组织为主，以消费者集体诉讼和个人诉讼为辅。

诉讼管辖上，在确定级别管辖时，由于反垄断案件往往涉及经济学和反垄断法两方面的知识，专业性很强，世界上多数国家都因此将反垄断案件的诉讼管辖权授予中级法院。在选择地域管辖时，从保护消费者利益出发，侵犯消费者权益的反垄断案件受诉法院应同时包括被告所在地法院和侵权行为地法院，后者又包括侵权行为发生地法院和侵权结果发生地法院，且在上述众多可管辖法院中，选择反垄断执法机关及其派出机构所在地的法院立案将更有助于案件的审理。因此建议反垄断诉讼案件由反垄断执法机构及其派出机构所在地的中级法院管辖。

举证责任上，鉴于消费者和垄断企业之间力量悬殊，建议采用无过错责任原则，只要企业行为客观上给消费者利益已经或必将造成损失，就由其承担垄断事实成立与否、垄断行为与损害结果之间是否有因果关系等举证责任，原告只需承担一些诉讼的初步证明责任和已经造成的损害事实的证明责任。且值得注意的是，垄断行为往往首先侵害的是相关市场竞争者的利益，进而再影响到消费的利益，其与消费者利益及其损害之间的直接联系是比较弱的。这就提醒法院在认定因果联系时，不能将此种侵权行为与一般的民事侵权同等对待，只要竞争行为与消费者利益损害之间存在着间接的必然联系即可，而不一定要以直接因果关系为前提。当然在接下来的赔偿认定程序中，也就不能以消费者是否已受损害作为赔偿与否的前提，消费者因企业行为在长远看来“必将”遭受损失也可作为求偿的理由。

赔偿额度和方式上，首先建议引入双倍惩罚赔偿制度：一方面可以激励受损害的消费者及其组织提讼，加大其维权力度；另一方面，相比单倍赔偿制度，大大提高了垄断行为的违法成本，有助于从源头遏制垄断行为的发生。此外，我国《消费者权益保护法》第49条已经存在双倍惩罚性损害赔偿的规定，打下了一定的司法实践基础，因而将损害赔偿的额度规定为双倍是比较适合我国现阶段反垄断现状的。同时，基于我国经济并不发达和损害形式不一的现状，法院可视具体情况灵活采取实物赔偿、精神抚慰等方式，但不同形式赔偿方式的适用范围应该由《反垄断法》加以明确规定，以防止法院自由裁量权过大，造成消费者受偿不公。

诉讼费用的承担上，在一般民事诉讼“败诉方承担”的基础上，建议制定相关法律细则，对经济有困难的个人诉讼提供法律援助。且可考虑对基于公共利益（不存在受偿者）而获得的赔偿设置专项基金，对消费者组织和个人进行援助，以减轻其诉讼费用负担，更好地实现权利的保护。

总之，从反垄断角度出发探讨消费者权益保护具有重要的理论及现实意义，但若要真正实现反垄断法对消费者权益的全面保护，不仅需要从立法上进行完善，更需要执法机构的贯彻落实和良好诉讼制度的正确实施，这样才能最大程度地使权利得到及时救济，保证社会的稳定和谐与经济的健康发展。

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作者简介：朱瑞瑞，华东理工大学法学院研究生，研究方向：经济法。