高校用地,管理从哪做起

乱象丛生的高校土地利用

早在2002年，由上海市教科院发展研究中心的《中国高校扩招三年大盘点》就指出，1999年～2001年，全国普通高校占地面积扩张了1.6倍（从58.0万亩增加到90.6万亩）。虽然此后鲜见此类数据，但从部分省份的情况来推测，高校用地规模剧增仍是不争事实。如2000年～2005年间，江苏省高校占地面积增加了2.2倍（从5.0万亩扩大到16.2万亩），河南省则增加了2.5倍（从2.9万亩扩大到10.2万亩）。

高校用地规模扩张速度超过了学生规模增加速度，土地利用粗放浪费现象非常普遍。笔者通过查询部分“211工程”大学网站主页并进行计算后发现，平均每所高校占地4774.3亩，生均占地96.2平方米，校园建筑容积率不到0.4。对照《普通高等学校基本办学条件指标合格标准》，在所调查高校中，如果简单以生均占地面积54平方米（0.8亩）为标准，则73.7%的高校超标，而且超过一半（29座）高校的建筑容积率低于2005年全国所有城市平均水平（0.5）。笔者的另外调查还表明，地方所属高校的粗放用地往往更是有过之而无不及。高校用地规模急剧扩张的另一种表现是，大学城或高教园区建设几乎陷入失控状态。据不完全统计，迄今全国已有22个省（区、市）已建或拟建大学城59座，东、中、西部和东北地区均有，呈遍地开花之势。多数省份大学城建设脱离实际需求，个别省份严重超前，圈地意图非常明显。

随着高校占地规模越来越大，高校基本建设摊子也越铺越大。由于高校资金主要源自财政拨款，而随着基本建设的全面展开，财政拨款渐成杯水车薪，银行贷款则成为高校筹资的主要渠道。社科院的《2006年：中国社会形势分析与预测》预测，2005年以前我国公办高校银行贷款高达1500亿～2000亿元。债务缠身的高校要走出困境，除了依靠政府拨款，还要加强资金运作，但当前高校资金运作主要集中在转让老校区土地上。

相关报道表明，到2005年底，江苏省已有13所高校置换了1821.9亩土地，并获利24.7亿元；浙江省高校土地置换也一直在持续进行，浙大湖滨校区地块更是在2005年拍得24.6亿元天价。其他省份也相继开始了土地置换和政府拨款双管齐下的还贷行动。

虽然土地置换为高校走出财务困境带来了希望，但此举却很难称合理合法。根据《土地管理法》和2001年《划拨用地目录》，高校教育设施用地可以划拨方式提供，而按照相关法律，教育用地不得用于其他用途。而且划拨土地出售时要向省市两级土地部门补交出让金且比例高达40%。但从当前实际操作来看，相关政府部门为了体现对高校解困的财政支持力度，不但用途可以改变，而且转让中的相关规费还可以优惠。这虽然可能使高校暂时解困，但对国家而言则意味着大量国有土地资产流失，而且也扰乱了正常的土地市场秩序，特别是那些擅自入市的隐形交易更是如此。

客观因素下的主观行为偏差

目前，社会上各种大学排行榜林立，虽然良莠不齐而且尚无绝对权威，却在很大程度上混淆了人们的视听。虽然早在70多年前清华大学原校长梅贻琦先生就说过，“大学者，非大楼也，大师之谓也”，但现有多数排行榜评价体系中除教学质量、科研成果等指标外，校舍面积和科研基地数量常常也是重要指标。为了提高学校在排行榜中的综合得分以吸引优秀生源，一些在教学科研方面处于劣势的学校大肆扩张校园规模并投巨资建设硬件设施。不仅民间的大学排行榜刺激了高校占地和设施建设，政府组织的评建活动也产生了较大负面影响。如作为“九五”期间国家重点建设项目之一的“211工程”，旨在面向21世纪重点建设100所左右高等学校和重点学科，而高校要进入“211工程”则必须达到一定学生数和占地规模；2002年由教育部组织的普通高等学校本科教学工作水平评估所拟定的相关标准中也包括生均占地面积、生均教学行政用房和生均宿舍面积等指标，为了通过评估，原先在这些指标上不达标的高校拼命扩张和建设，有些高校甚至藉此“东风”，夸大在校生规模来达到圈地目的。

国土资源部的一份调研报告却显示，全国已建或在建大学城存在多头审批现象，教育部、科技部、甚至市、县政府及省发改委、省教委等都可以成为批准设立大学城的机构，土地主管部门甚至不能直接干预，审批程序上也是能省则省。如2002年南方某市政府常务会议决定，对高校建设用地手续进行简化，只要市用地审批领导小组会议审批同意供地后即可办理土地使用权各项手续，而无需核发《建设用地通知书》。实际土地利用过程中更是缺乏有效监管，土地不按既定用途使用现象屡见不鲜。大学城正在成为房地产开发升级突破口，已是众所周知的事实，高校内部的“教学用地”也常被用于谋利。如前不久就有媒体爆料，某知名学府将其校内一块规划为“教学科研用地”的地块用于兴建五星级大酒店。

加强高校用地管理势在必行

首先，要科学拟定高校用地标准。现行《普通高等学校基本办学条件指标合格标准》中的用地标准基本上是沿袭了几十年的高校“生均一分地”的“设学标准”，虽然对不同类型高校进行了分别规定，但在高等教育从精英教育向大众教育发展和土地供需矛盾日益尖锐的今天，再继续坚持这一标准已严重脱离土地国情。笔者认为，不仅要考虑高校类型，还要考虑高校所在地区土地资源禀赋，更要考虑原本由高校提供的相当部分服务和设施已经实现社会化的事实，适当压低“生均占地面积”、“生均教学行政用房”和“生均宿舍面积”标准。“校舍建设容积率”标准一般不得低于所在城市平均容积率。

其次，要严格控制新、扩建高校用地规模。新办大学和大学易地扩建不仅要经过有关部门的严格审查和批准，用地布局上必须符合土地利用总体规划和所在城市总体规划，用地数量则要纳入土地利用年度计划进行统一管理，特别是对于安排到大学集中区的高校，国土资源部门要基于有关部门审批中对其办学规模的核定，从严掌握用地标准，将新校区和老校区的土地一并计算，严控高校用地规模过快增长。

一是调整和细化高等教育用地划拨目录。要基于当前我国经济社会发展状况和教育事业改革需要，重新全面、科学界定高校教育用地内涵，确定不同性质用地的供给方式。将高校用地科学划分为非经营性和经营性两类，新、扩建高校的教学楼、实验楼、操场、图书馆、学生宿舍等和教学相关设施用地以划拨方式供应，明显属于经营性的用地要以招标、拍卖或挂牌方式公开出让，性质难定的建设项目则可由当事人申请土地管理部门组织听证来判定出让方式。

二是加强高校土地的利用监管。高校以划拨方式取得的土地，不得随意改变用途，更不得擅自转让、出租、抵押或“以地联姻”招商引资，严禁以办学为名圈占土地建设教职员工住宅或进行房地产开发。对手续不完善、超标准用地、擅自改变教育用地性质的要予以纠正，对违法用地行为则要依据有关法律法规严肃查处。

再次，高校建设用地也应稳步推行土地闲置收费制度。这就要求高校在申请用地时，必须附上经规划部门批准的总平面图，土地管理部门根据高校建设计划和规划方案分期供地。前一期项目未动工建设的，下一期项目不予供地；未按期动工建设的，依法征收土地闲置费直至收回土地使用权；未按时建成办学的则要追究违约责任。