看清利弊找准路

编者按：自2003年土地成为参与国家宏观调控的手段以来，土地宏观调控成了一个热门而敏感的话题，作为经济社会发展基石的土地资源又被赋予了调控“闸门”的新角色。毋庸置疑，土地宏观调控对社会经济发展的作用是积极的，但如果实行“一刀切”政策，则对经济欠发达地区不甚公平。欠发达地区不能排斥土地的宏观调控，但怎么调控，则需要好好琢磨。

执行土地宏观调控的措施、效果和存在的问题

湖北省黄冈市在贯彻执行土地宏观调控政策中采取了“七个坚持”的措施。坚持用科学发展观指导国土资源管理工作，解决国土资源部门当前发展过程中的难题，落实“保护资源、保障发展”目标；坚守红线，严格保护耕地，全市基本农田面积保持在33.9万公顷，保护率达82.5%；坚持规划计划用地，严格实施1997年编制的土地利用总体规划，对重点项目涉及占用基本农田的一律进行调整，重新选址，并严格按照下达的计划指标用地；坚持招拍挂方式的市场运作供地，2002年以来，土地收益由原来的不到800万元，提高到2007年的11.8亿元，工业用地逐步实行招拍挂供地，自2007年7月1日开始，执行每亩11.2万元的最低价标准；坚持保障重点项目用地，先后为伊利、稳健二期等30多个招商引资项目提供了用地保障，可为黄冈增加新的财源、税源；坚持节约集约用地，通过建立竞争机制、定额指标、规划预审和查处闲置用地等方法，来节约集约用地；坚持查处违法用地，通过土地执法专项行动、土地执法百日行动和城区个人建房查违行动，对未批先用、以租代征等违法违规行为进行查处，共查处各类国土资源违法案件424起，结案404起，结案率达95%。

贯彻土地宏观调控政策在黄冈市取得了明显成效。全市依法用地意识明显加强，特别是对基本农田的保护意识已经深入人心，耕地保有量和基本农田保护率一直稳定在规定的目标。保障了招商引资用地，黄冈经济社会发展建设速度明显加快，近年来，市直财政收入每年以亿元速度递增。农民利益也得到了较好的维护。市区征地补偿标准由原来的每亩1.5万元提高到现在的2.98万元，并且确保70%直接补偿到农民手中。

在执行宏观调控政策过程中，国土资源部门的工作也存在着不可忽视的问题――

“两保”兼顾结合难。国土部门同时肩负着保护国土资源和保障地方经济发展的的双重职责，在宏观调控政策背景下，用地计划越来越紧，报批手续越来越复杂，督察检查越来越严格。国家加强宏观调控的目的是保护资源，而地方要求以保障地方发展经济为重点，国土部门很难找准最佳结合点。

“两闸”调控减速难。国家运用“银根”和“地根”进行宏观调控。但就目前的经济发展态势来看，用“银根”和“地根”调控发展还有难度，成效还不是很显著，经济还在持续高速发展之中。

规划和计划执行难。自1997年以来，土地利用总体规划一直没有修编，原来的规划适应不了现在发展的需要。土地宏观调控实行的是用地计划管理，如果不及时修编规划，不科学调整用地计划，地方进行经济建设压力大，发展更难，对规划和计划的执行就难以到位。

“两违”查处到位难。当前，土地违法违规现象的主要特点是：因公违法违规和政府违法违规占主导地位。对土地违法违规，既要求处理违法违规事实，也要求处理人。国土部门作为政府的组成和职能部门，不可能去查处政府，也查不了政府。查处因公违法违规的人员，往往是前面查了，当事人后面就被调任或升迁了。

宏观微观运用难。宏观上，土地调控是以保护资源为前提，严格了用地计划管理，严明了管理纪律，严肃了查处规定。微观上，地方为了经济发展，要求国土部门搞好用地保障。国土部门统一运用土地宏观调控政策和微观搞好用地保障非常难。

“两子”体制管理难。当前垂直管理体制，主要是指省级以下基层土地部门的用地审批权和领导干部的人事权由地方党委管理为主，改为由上级国土部门管理为主；省到中央并不垂直管理。通俗说就是“帽子”由省管。但由于财权和物权仍归所在地政府管，所在地政府管的就是“票子”。地方国土部门一方面要履行国土资源管理职责、执行最严格的土地管理政策，另一方面又要服务地方经济的发展大局。由于两个“婆婆”一个管人、一个管钱，要找出一条适中的路子非常难，特别是市县两级国土部门处境最艰难。

调控或是双刃剑

积极效果

一是严格了耕地保护，有利于子孙后代生存和发展。土地宏观调控要求地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，严格执行土地利用总体规划和年度计划。这对当前严峻的耕地保护工作提供了良好的环境。

二是维护了农民利益，有利于社会稳定。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》共有八条，其中有三条涉及到农民利益问题。第二条单独强调指出要“切实保障被征地农民的长远生计，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。……被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”。第三条和第八条分别规定“土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设”。严肃惩处土地违法违规行为包括“未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地”。

三是规范了行政行为，有利于廉政和法制建设。土地宏观调控政策既强化了对土地管理行为的监督检查，又严肃了惩处土地违法违规行为，实行了国家土地督察制度，加强了对地方人民政府土地管理行为的监督检查。对、、、不执行和不遵守土地管理法律法规的国土资源管理部门及其工作人员，规定了将依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任；对国家机关工作人员非法批准征收、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，依法追究刑事责任。同时，完善了土地违法案件的查处协调机制，加大了对土地违法违规行为的查处力度。

四是推进了市场运作，有利于节约集约用地。继2002年7月1日开始实行经营性用地招拍挂出让后，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，建立了工业用地出让最低价标准统一公布制度，明令自2007年7月1日起，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。这些举措对于规范土地市场、节约集约用地发挥了重要作用。

不利影响

1．因为坚守红线、保护耕地的要求，推迟了规划修编，影响到欠发达地区的经济发展。由于黄冈是传统的农业大市，1997年编制的规划注重耕地保护工作，保护面积大，范围广，甚至在现在的城区内还划定有基本农田，城市预留地极少。近几年，由于经济的快速发展，1997年编制的土地利用总体规划已经与现在的实际用地情况不相符，用地极为紧张，原来规划的预留用地基本用完。黄冈城区现在仅剩下4000亩的工业用地，其中，如果按照工业用地的性质、规划用途等来确定工业用地，还不到4000亩。由于规划修编工作滞后，影响了地方发展经济的用地需求，对招商引资形成了障碍，影响了一大批发展前景好的项目落户，一定程度上影响了黄冈的经济发展。

2．因为计划控制，加重了用地供需矛盾，影响到欠发达地区发展进程。2003年以前，黄冈经济开始进入发展阶段，由于发展速度不是很快，用地需求量还不是很大，每年都有节余的计划用地指标，多的年度还节约了80%的计划指标。2003年以后，黄冈市进入了经济发展的快车道，但每年的用地计划只有原来的三分之一，根本满足不了发展建设用地的需求。要保障发展用地就只有走争取追加用地计划指标的路子了。

3．因为门槛太高，增加用地成本和资金压力，影响了欠发达地区招商引资。由于土地征收征用成本增加，土地补偿和报批费用成倍增长。像黄冈这样的欠发达地区，属于典型的“吃饭”财政，用地门槛抬高后给政府增加了征地成本。国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》前，黄冈城区征收土地每亩为9700多元，现在已经达到每亩18000元，增长近一倍。另外，工业用地确定了最低价标准、新增建设用地有偿使用费提高一倍、农民补偿标准提高也在一定程度上影响了招商引资工作。欠发达地区吸引客商投资既没有优越的区位优势，也没有便利的交通、能源等方面的资源条件，客商投资关注的就是土地成本。抬高用地门槛、提高土地成本就直接影响了招商引资工作。

4．因为手续繁琐、环节复杂，形成“小马拉大车”的格局，影响了国土资源管理的质量和效率。国务院《通知》出台后，新增建设用地报批有预审、土地征收、报批、土地供应、土地登记发证多个环节，每个环节又有非常具体明确的规定和要求。仅土地征收环节就要求做好“一书四方案”（建设用地呈报说明书、土地征收方案、农用地转用方案、耕地补充方案、供地方案）。国土部门除按照本部门规定的程序办理相关手续外，还要请政府出具耕地占补承诺的文件，找劳动社会保障部门出具对失地农民就业等的保障承诺，负责代税务部门收取新菜地开发基金。为维护被征地农民的知情权、参与权、告知权，国土部门还要组织由村民代表参加的听证会。如此等等，由于手续越来越复杂，国土部门任务不断加重，职能不断增多，压力不断增大。可以说，国土部门目前是“小马拉大车”，不堪重负。

改进宏观调控措施的对策和建议

欠发达地区要切实落实土地宏观调控要求，应该从以下几点加强工作：

强化党政领导责任，实行“两保”责任追究，进一步明确土地管理和耕地保护的责任。地方政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。不仅要对审批的用地负责，而且要对实际发生的用地负责。

深化科学发展认识，转变业绩、政绩观念。现行的政绩考核指标主要包括人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长等，而对耕地保护及资源消耗等指标并未列入考核的指标体系。因此，许多地方为了地方发展，不得不追求GDP增长。为吸引更多项目投资，以较低的地价招商引资，或者承诺企业交纳了土地出让金后，还可以以各种优惠方式返还给企业。在这样的指导思想下，建设用地规模想不增加都难。

量化目标考核体系，实行一票否决制度。实行耕地保护一票否决制，将辖区内的耕地增减和土地管理纳入政绩考核之中。

优化土地利用总体规划修编，分类实行计划管理。土地利用规划修编已经拖了四、五年，原来的规划远远不能适应经济的快速发展。土地利用总体规划修编工作应及早进行，用分类指导的办法解决地方发展用地的需求，调整建设用地规模，分解下达用地计划，在有保有压的前提下，制定符合实际的规划。

简化行政审批程序，提高为民服务的质量和效率。国土部门责任大、职能多、任务重。但由于国土部门是政府的组成部门和职能部门，在执行土地宏观调控政策过程中，国土部门协调起来就非常困难。要建立由政府统一协调，各部门共同参与的机制，确保执行好、落实好土地宏观调控的各项政策。

同时，根据欠发达地区的实际情况，在土地宏观调控工作中，建议从以下几个方面对欠发达地区予以一定的扶持：

1．在规划修编和计划下达上，对经济欠发达地区发展予以倾斜。欠发达地区原来节约的计划指标，可以考虑重新追加。在土地利用总体规划修编过程中，对欠发达地区的发展用地预留应该结合地方实际着重加以考虑。

2．在土地开发整理和高产农田项目上，对粮食主产区增效采取倾斜政策。特别是对传统农业地区，应该从项目、资金上予以重点倾斜，加大扶持力度，加大资金投入力度，确保粮食主产区农业增效，农民增收，粮食高产。

3．在政策上向革命老区倾斜。像黄冈这样的革命老区，加快经济社会发展显得尤为迫切，应该在四个方面予以照顾：在基本农田保护上要有确实效果，在政策上予以优惠照顾；在土地收益、税费政策上要有收有返，可以考虑返还部分上缴资金；在农民建房管理上，要结合农村建房现状，重新出台更符合实际、更规范的文件；强化监督检查，在土地违规违法的查处上要做到既对人又对事。