从城管执法论“相对集中行政处罚权”

摘 要：在我国，“城管”指有特定含义的城市管理与执法人员，履行以市容市貌环境卫生等为核心的相关城市管理职责。无论是城管执法的立法标准，还是城管执法实际应用中的细化规则，都应当是“官”和“民”共同意志的反映。

关键词：相对集中行政处罚权；城管；执法

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）02-0011-01

一、相对集中行政处罚权与综合执法

相对集中行政处罚权是围绕着职能，把不同部门的全部或者部分行政处罚权集中起来交由一个部门行使。综合执法则是在更广泛意义上的相对集中行政权，、也是行政执法体制改革中最引人注目的一项重要实践。

相对集中行政处罚权的具体形式有很多种，而在城市管理领域出现的综合执法，是一种发生在行政机关之间的行政处罚权的横向集中。从城市管理的角度来说，二者的有机结合在一定程度上提高了行政执法的水平和效率，同时也降低了城市管理的成本。但谈到“如何为政府部门合理配置权力”的问题时，相对集中行政处罚权的狭隘性就显现出来了。从表面现象上看，职责权限不对称、治标不治本等都是它的缺陷；进一步地说，相对集中行政处罚权更多地是在关注行政执法中的综合治理，忽视了行政执法中的预防机制。

二、“城管”的前世今生

上世纪70年代末、80年代初，改革开放拉开序幕，城市中的一些人为了生计大胆走上街头做买卖或操副业。而后数年间，大量的农村人口涌入城市，同时也有许多人随着国企改革而下岗。他们中相当一部分选择了以“练摊”为生。城市需要文明有序的发展，与此目的相违背的行为必定要被适当限制――一批与城市管理相关的执法机关便应运而生了。

相对集中行政处罚权的试点工作最先是在城市管理领域展开的，我们可以把它看成是城管执法工作的一个里程碑，甚至可以认为这是国内城管执法工作的真正开端和“大部制”改革的先声。

虽然手握执法中的处罚大权，“横空出世”的城管和工商、交通、卫生等传统部门的地位仍有极大不同：后者从中央到地方，都有一个垂直的权力架构；而城管则主要是按照地方政府意志进行城市秩序的管控，所以在某种意义上，它并不是传统部门执法职能上的集合，而是各地城市政府的“别动队”。而在执法的程序规则上，处罚法赋予城管执法队员的保障模式，也远不足以用来完美回应社会各阶层对他们的要求与期待。

三、详述相对集中行政处罚权的实践困难

（一）执法标准不明、手段随意化

有些执法人员在执行公务时常常对违法行为人肆意谩骂甚至殴打；有些执法机关疏于日常管理，总是在出了人命、遭到舆论曝光或在上级领导指示后才如梦初醒；有些行政机关因财政困难，采取用罚款抵消经费的措施或者下达“罚没款”指标，再以正常渠道划拨经费；有些执法人员以收代管、以罚代管，造成局部地区脏乱久治不绝。

（二）执法程序和监督体制不健全

一方面，执法人员抱怨执法难；另一方面，百姓对执法者乱收费、违反程序执法等现象叫苦不迭。城管执法者常常扣押物品而不开具清单，或者不填写预定格式的行政处罚决定书，或者罚款不给收据、以白条随意代替，甚至是适用简易程序超过范围等等。此外，城管执法过程中也缺乏一个有效的外部监督系统来制约其行为，这也使得很多问题得不到根治。

（三）执法人员素质参差不齐

一些城管人员业务水平较低，缺乏必要的专业知识，对城市管理法律法规掌握不熟悉甚至根本不了解的现象普遍存在。这在一定程度上加剧了执法不严、滥用裁量权的情况。这些综合素质较低的城管人员在处理问题的时候缺乏一定的现场控制力，不能对具体事件做灵活应对，达不到相对集中行政处罚权“一专多能”的要求。

（四）所谓“交恶”――现行城管体制的问题

现行城管执法机构的职能来源于地方政府机关原有的城市管理职能，其职权则是以相对集中的行政处罚权为核心的。行政处罚权和行政强制权属于行政职权的范畴，是一种具有国家强制力的公权力，也是直接涉及公民、法人、其他组织权利义务的公共权力，这类权力应当由国家机关直接行使。而现在，各地把城管执法机构定性为事业编制的事业单位，这实际上是把典型的国家职能交由非国家机关的单位去行使，既不合法，也不合理，更不利于城管事业的改革和发展。

四、是画地为牢还是另寻出路

尽管处罚权相对集中了，但在这之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关。而当各部门从本位利益出发时，就会滋生一种“不买账”的现象，造成行政管理职能的分散性。从客观上讲，经过相对集中之后的行政处罚权与其他行政管理权之间的协调将会变得更加困难。举一个简单的例子，限制人身自由的处罚权只能由公安机关实施，因此，在公安机关以外成立的综合行政执法机构在需要对违法者实施拘留处罚时，就容易发生与公安机关之间的协调问题。但倘若综合行政执法机构由公安机关充任，又有可能带来警察权力超量扩张的危险，同时妨碍公安机关本职工作的进行。也就是说，相对集中行政处罚权并没有超脱“谁管理，谁处罚”的框框，不能从根本上解决传统行政处罚体制的弊端。

或许，唯有在我国建立起全面的社会保障制度，并彻底取消城乡二元制等根本制度性的变革，才能够从根本上改善城市管理中矛盾重重的现状。同时，行政部门不应该遇事一罚了之，而应不断总结经验，破旧立新。诚然，相对集中行政处罚权与综合执法的问题在实践层次看来还不成熟，还是个新事物。改革不可能一蹴而就，国家与社会终究会在权力的博弈与平衡中得到发展。

作者单位：武汉大学政治与公共管理学院

参考文献：

[1]余凌云.行政法讲义[M],北京:清华大学出版社,2010.

[2]刘书祥,李国旗.我国综合行政执法的理论与实践(第1版)[M],天津:天津社会科学院出版社,2007.

[3]刘晓京.对行政综合执法模式的几点思考[J].中央政法管理干部学院学报,2001(01).

[4]贲国栋.行政执法的伦理研究[M].北京:法律出版社,2011.