基于主体功能区的财政支出绩效评价研究

摘要： 国家在“十一五”规划纲要中明确提出推进主体功能区建设这一重大的决策。不仅考虑了空间的秩序开发、空间的结构优化，更能够促进区域的协调发展。于是主体功能区规划需要正确评估区域发展潜力，其中地域财政支出绩效评价作为一重要基础，而财政支出绩效评价是引导、调控主体功能区发展的必要手段。

关键词： 主体功能区；财政支出；绩效评价

中图分类号：F81 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2012）07-0107-02

0引言

改革开放以来，我国区域经济取得了有目共睹的飞速发展，然而在其发展过程之中，区域经济强调人的主观意志为主要，却忽视了当地的资源环境等客观因素。在着重发展一些地区经济的同时，资源环境、区域发展失衡等问题日趋显现，区域发展的可持续性也受到巨大的挑战。面对着资源和环境压力对区域经济发展的制约，国家“十一五”规划纲要已明确提出，把我国国土划分为四大主体功能区，即优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，形成科学合理的国土空间开发结构。并按照主体功能定位，调整完善区域政策和绩效评价体系，主体功能区规划下的财政支出绩效绩评价，是科学发展观在政府管理领域的实践。因此，完善财政支出绩效评价体系具有非常重要的意义。

1主体功能区建设下的区域发展新环境

2006年初，国家在“十一五”规划纲要中明确提出，推进主体功能区建设做为一项重大战略决策。其中明确提出“根据资源，环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”这其中，优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区。

2地方政府管理引发出区域的发展不协调

2.1 财政支出绩效评价的规章制度的不完善目前部分地方还只是处于试点阶段的财政支出绩效评价工作,财政绩效目标管理的制度建设还不完全,绩效目标管理的目的、程序、要求和结果的运用以规章等形式还不固定,而怎样使部门预算更加科学、资金用途更加效率、财政管理更加规范显得尤其重要。于是财政支出综合绩效评价必势要走上科学化、法制化、规范化的轨道。

2.2 财政支出绩效评价数据的信息化不完全财政支出绩效评价数据的信息化建设是财政支出绩效评价的基础，但目前地方还未建立财政绩效评价所需完全的数据信息库。现数据信息库要缺少统一规划，而各个部门之间还未实现信息公开、共享,全面系统的绩效考评信息化建设；如何充分利用“金财工程”、“金税工程”、“金审工程”和“金盾工程”等部门信息网络，从而建立更为有效的绩效评价信息收集网络，成为有效开展数据信息采集的重要步骤；建设完备的财政管理信息系统，信息采集的效率性和安全性也是十分重要的。

2.3 财政支出绩效评价结果的运用弱化为了使评价的结果具有科学性，绩效目标管理在事前设定了目标和指标，这样才使事后评价有了依据。但是在进行财政支出绩效评价时却容易忽视绩效评价结果。如何逐步将项目绩效与预算安排挂钩，并对实施项目效果差的项目取消或减少其分配数额，以及何时调整和优化以后年度预算支出的方向和结构，都是应以绩效评价结果分析为重要依据的；如何加强管理、完善制度的建议和措施，促进预算执行，提高项目管理水平，也是都是要通过绩效评价中发现的问题为出发点的。

3地方财政支出绩效评价体系重塑的发展

3.1 实践科学发展观的需要主体功能区财政支出绩效评估是科学发展观在政府管理领域的实践。如何将科学发展观的原则要求变成可以量化的财政支出绩效评估指标体系成为了此实践的关键，同时形成正确的决策导向和工作导向，是为树立和落实科学发展观和正确的政绩观提供强有力的支撑。引入循环经济理念，以资源的高效循环利用为核心，逐步树立可持续发展的经济增长模式，彻底改变片面追求经济增长，忽视资源和环境保护的短期行为。通过对财政支出绩效评价指标设计，引导政府在经济建设和社会发展中讲成本、重效益、求质量，从而提高财政支出绩效水平。

3.2 有利于政府管理机制改革的推动基于主体功能区的财政支出绩效评估体系建设体现新的政绩观，也将必然推动现有政府管理机制的革新。现行的财政支出绩效考核体系对地区GDP增长速度、投资规模和税收情况等方面进行评价，易忽视本地区域经济资源特点及资源环境承载力等。主体功能区建设对四种功能区的财政支出绩效考核体系能力都是一种考验：优化开发、重点开发区域，保证财政收入的增长，要在转变经济增长方式、提高经济发展质量和效益上下功夫；限制开发和禁止开发区域，采取停止开采资源，进行生态建设和环境保护，关、停、并、转高投入、高能耗、低产出的工业项目予以激励，发挥财政支持和促进经济发展的积极作用。按照主体功能区功能定位而实施财政支出绩效指标评价，将更符合正确的政绩观与科学发展观的要求。

3.3 引导各功能区区域有效调控，产业合理定位主体功能区区域的自然资源和发展条件所决定着其承担的主体功能也有所不同。长期以来，对区域财政支出绩效评估都是基于各级行政区划进行。这种评估模式便于行政区域政策的操作运行，有利于高效调动行政区的积极性，却极其容易导致不同发展程度的地区之间盲目攀比，同时对各行政区域财政支出绩效评估也会有失客观性。优化开发区注重当地的人力资源开发，但是应抑制发展资源密集型产业，鼓励注重低消耗、低排放、高技术、高附加值产业的发展；重点开发区资源环境承载力较强，鼓励实施日益开放的市场竞争和人口迁移政策，注重产业配套能力的建设；限制开发区本着环境优先、适度开发的原则可鼓励培育有当地特色的优势产业；禁止开发区，支持组织生态移民，注重公共服务能力的增长。按照主体功能区规划，制定更有针对性、差别化的财政支出绩效评估指标，才能科学引导区域调控、产业合理定位。

3.4 引导人口和经济的合理分布由于我国各区域的自然条件、集聚人口和经济能力存在差异，因此对四个主体功能区的财政支出绩效评估的内容和侧重点也应不同。按照我国主体功能区规划，重点开发区的经济和人口集聚条件有明显的优势，将逐步成为全国经济发展和人口集聚的重要空间载体；而禁止开发区和限制开发区的环境承载能力略显劣势，将成为人口资源的输出区。为了人口资源在区域之间实现有序的就业流动和合理的空间布局，政府应利用公共财政投入、补贴等财政手段引导人口逐步从禁止开发区和限制开发区迁移，推进生态移民，引导人口要素向重点开发区流动。因此通过主体功能区科学合理规划，使得人口集聚、经济分布与资源环境承载力相适应，从而实现人与自然和谐可持续发展。在主体功能区划的基础上，根据区域的各主体功能区的不同定位和发展方向来制定一套合理的财政支出绩效评估指标体系，将有利于优化资源空间配置，进一步促进人口与经济合理分布。

参考文献：

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