结构调整虚实

5500亿元税费减免，但税改停滞

2009年，中国财政“有惊无险”。直至11月，全国财政收入增长才超过了年度计划，累计同比增长9.2％。政府确定当年全国财政收入增长8％，而年初连续四个月收入大幅下降，前七个月累计同比增长率连续为负。

国际金融危机之下，得益于以赤字财政和极宽松货币政策为核心的刺激组合，中国经济在2009年快速触底，企业效益渐见回升。9500亿元财政赤字显示杠杆效应， “4万亿”政府投资突进，5500亿元结构性减税相伴，加之近10万亿元的新增信贷投放，如此规模为多年来仅见。

相对于近1万亿元赤字和10万亿元信贷，政府宣称的5500亿元税费减免，带给了企业和居民多少“真金门银”?

“减税”虚与实

2009年税费减轻的来源，主要包括：全面实施增值税转型，落实已出台的中小企业、房地产和证券交易相关税收优惠和出口退税等政策，此外，取消和停征100项行政事业性收费。

增值税由“生产型”转为“消费型”，允许企业新购进机器设备所含增值税进项税额在销项税额中抵扣。这成为2009年完善税制的最重大的一项改革，也被许多人看做减税度最大的一项。

增值税是中国第一大税种，约占全国税收总收入比重的三成。财政部预估，2009年全面推开增值税转型改革，当年带来1200多亿元“减税”。执行结果，增值税增速虽远低于2008年，但2009年1月―11月累计，依然实现了同比0.3％的正增长。因此，财政部所称的“减税”，应是相同经济环境下，按不同增值税制度静态测算的结果，而非改革后将带来增值税收入的真实绝对额减少。

作为应对国际金融危机的重要举措，政府启动增值税全面转型改革，目的是促进企业设备投资，促进企业增加自主创新和技术改造投入。但由于国际市场需求极度萎缩，国内需求增速也大幅下滑。企业很难为获得税收优惠而扩张设备投资。

增值税转型改革后，纳入抵扣范围的固定资产主要是设备，包括机器、机械、运输工具，以及其他与生产、经营有关的设备、工具、器具。房屋、建筑物等不动产不能纳入增值税的抵扣范围，企业购进小汽车和摩托车等设备也不属此范围。

但2009年，“4万亿”计划带动的投资扩张，铁路、高速公路、机场等基础设施投资占很大比重，来自基础设施等领域投资中所含的增值税，基本不在抵扣范围。结果是，2009年政府扩张投资支出的资金，部分又以税收形式回流到政府，而且来自银行的巨量贷款以及其他投资资金，也有相当部分以税收形式转为财政收入。目前，增值税的基本税率为17％，收入由中央和地方政府以75％：25％的比例分享。

尽管增值税转型带来的减税效果有限。但作为一项税制完善改革，正是此次金融危机，促使决策层下决心结束了长达近五年的区域性试点，全面推开了改革。2009年的增值税转型带来的减税效应并不显著，但随着国际经济复苏，企业重新开始扩张生产和更新设备，改革的正效应会逐步体现。

另一项“减费”改革，即取消和停征100项行政事业性收费，财政部称其“将为企业和社会减轻负担约190亿元”。在中国政府的收入结构中，行政事业性收费是政府非税收入的重要组成部分。但是，2009年在大幅削减行政性收费项目的情况下，中国财政收入中的非税收入，无论是同比增长速度，还是对财政收入的贡献率，均高于2008年。

2009年1月至11月，非税收入累计同比增长27％，占财政收入的比重为12_2％。而同期全国税收收入同比增长仅为7％，非税收人增速超过税收收入增速20个百分点。在2008年全国财政收入中，非税收入同比增长25％，占当年全国财政收入的比重为11.5％。

2009年，非税收人大幅增长，对财政的贡献率也提高，取消和停征100项行政事业性收费，对减轻企业和社会负担的效果，在整体数据中丝毫未有体现。究其原因，是在“减费”同时，地方政府或设立其他收费名目，或提高既有收费水平，或强化征收力度。

2009年的“结构性减税”，真正减轻了企业负担的政策，是自2008年8月开始，连续七次上调了出口商品退税率。其中，将纺织品、服装的出口退税率由11％提高到16％。

多次上调出口退税率，消耗了几千亿元财政资金，短期限于条件，对促进出口效果并不明显，出口企业所获收益也有限。此轮提高出口退税率，重点是劳动密集型商品，但海关总署数据显示，2009年前11个月，箱包、服装、鞋类和玩具出口的同比降幅，反而比前十个月拉大0.3个、0.7个、0.1个和0.3个百分点。

此外，因出口商品供给绝大多数是充分竞争，出口企业和国外进口商的议价能力极弱，政府退税大部分以出口商品降价的方式，转移给了国外进口商。

而上调出口商品退税率，财政收入减少异常明显。2009年1月至11月，中国出口累计下降18.8％。但同期，外贸出口退税同比增长9.8％。出口增速大幅下降，财政退税却较快上升，上调出口退税率的减收效应凸显。

上调出口退税率，也扩大了中央和地方财政增长失衡。增值税收入由中央和地方按了5％：25％分享，但出口退税超基数部分，南中央和地方按92.5％：7.5％的比例承担。因分享和退税责任不匹配，导致中央和地方收入增长扭曲。出口退税率较低时，不均衡并不显著，大幅提高退税率后，中央和地方财政收入增速差急剧扩大。

这一政策的效果，在中央和地方财政收入增速差异上表现得非常明显。2009年前11个月，中央财政本级收入累计同比增长6.7％，低于9.8％的预算数3.1个百分点；而地方财政本级收入累计同比增长12.1％，为预算数的2倍。

因全国财政收入增幅超过预算，中央财政完成年度收入计划有了腾挪空间，完成全年收入预算应无大碍。

税改迟滞之“逻辑”

结构性减税，即在推出减税政策或减税改革的同时，推出一些增加税收的政策和改革，在减轻企业和个人税负的同时，缓冲收入减少过大对政府的冲击，兼收结构调整之效。

按此思路，2009年，除上述推出的减税改革和减税政策，政府也提出了几项增加收入的改革和政策。其中一项完善税制且带来增收效应的改革就是资源税改革，但方案至年底仍未现形。此项改革的主要内容，一是适当扩大资源税的征收范围，即扩大税基；二是改变计征方式，由现行的“从量”计征方式，改为“从量”和“从价”相结合的力式；三是提高资源税税负。改革后，资源税范围扩大、税负提高，并建立资源价格上涨与税收收入增长同步的机制，矫正因资源税税负过低带来的经济行为扭曲。

资源税改革原计划2007年初实施，但改革最终被延迟。政府的理由是“担忧改革对处于高位的CPI火上浇油”，因为自2007年3月开始，居民消费价格指数(CPI)增幅超过

了政府设定的3％目标，当年居民消费价格指数同比上涨4.8％。2008年同比上涨5.9％。

如果认为通胀高企是阻碍资源税改革要因，那么，居民消费价格指数为负的2009年，应该为推出此项改革打开了机会窗口。自2009年2月开始，CPI开始为负，并延续到10月。长达九个月的时间，改革推出应该比较从容。尽管此项改革近年来总被财税官员提及，在政府工作安排中也频繁出现，但是常闻其声，不见其踪。

2009年通缩状态下，资源税改革延迟又有了新缘由，即提高资源税税负会增加企业生产和居民生活成本，对“保增长”和“促消费”不利。通胀时担心推高物价，通缩时又担忧影响经济增跃，近10年来中国税制改革的推进，总在宏观经济层面的说辞中延迟。

资源税改革，推高物价或拉低增长的说法，都可以公开向公众表达，似乎也易于获得认可，而真正的原因，不仅局限于此。完善资源税的改革，上下游行业间利益必将重新调整，同时也触及中央与地方、地方与地方之间的利益分配。资源税税负提高后，税负将由不同环节负担，在资源供需紧张的情况下，税负必然向下游转移。区域之间，一些资源大省的资源税收入将增加，而使用资源省区的负担会随之加大。

此外，资源税改革，将影响资源价格和相关商品价格，由此引发的价格调整，又对资源价格和相关商品价格形成机制提出挑战。对此，财政部和国家发改委也存在分歧，财政部认为应该首先完善资源商品价格形成机制，让资源商品的稀缺性在价格中得以体现。而发改委认为，应该首先提高资源税税负，体现节约使用资源和转变经济增长方式的政策目标。

目前，资源商品以及资源相关商品价格，并不完全由供需决定的市场化定价，政府管制和干预无处不在，资源商品价格不能按经济规律顺畅传导。而且资源及相关商品价格，还承载了众多政府公共政策目标。如煤价和电价多年“顶牛”，价格形成和传导不畅，表面是煤炭和电力行业间的博弈，实则是“市场失灵”和“政府失灵”冲突的表现。

同理，原油和成品油价之间亦如此。国际原油价格完全市场化，而国内原油和成品油由少数国企垄断经营，成品油定价是政府管制和指导下的“半官半市场化”。目前，中国95％的商品由市场供需定价，其余5％非市场定价的商品，多数是资源及相关商品。

为何如此?长期以来，政府让资源商品承载了一些政策功能和社会职能。比如，压低资源价格支持制造业，以增强中国制造业在国际上的竞争力；控制关系民生的资源商品价格，以防影响低收入居民生活。因为石油、天然气和煤炭等关系民生的资源，价格上升必然带来居民生活成本上升。

因此，对公益行业、农业生产和弱势群体进行补贴是政府面临的现实问题。按现行体制，除海洋石油资源税归中央，资源税收入归地方政府所有。资源商品价格上升，政府需要相应提高低保等救济和福利标准，相应的财政支出必然增加。对资源大省，收入增加覆盖支出的增加后，甚至还会有盈余；对东部缺乏资源的发达省份，可自行消化；而对中西部一些既没有资源、经济又不发达地区，压力就会很大，需要中央提供资金给予支持。

为此，有专家建议，对资源税改革后增加的收入，应在中央和地方政府间划分，中央分得的收入可用于受损行业和弱势群体补助。据悉，中央政府也希望建立资源税分享机制，但对此设想，资源大省存在抵触情绪。

可见，完善资源税的改革，仅从技术层面考量比较简单，但其牵一发而动全身，触及改革中难度最大的部分。在政府与市场关系层面，涉及目前5％的非市场定价商品。建立税收和价格同步增长的机制，前提是价格以供需为基础，在产业链条间顺畅传导，这就要触动目前资源商品各环节的定价机制。

在利益分配层面，改革资源税的同时，对政府与企业、中央和地方政府问的利益调整，需要相应的制度和政策安排。政府对居民承担的社会责任，也需重新厘定。通过干预资源商品价格，实现政府社会目标的方式并非长久之计。