浅谈预算法的修订和完善问题

【摘要】1995年1月1日，我国预算法正式颁布实施。由于当时正处于计划经济向社会主义市场经济转轨的阶段，很多规定都很难具体化，带有明显的计划经济的残留。多年来，在执行预算制度改革的过程中，我国遇到了很多问题，《预算法》的体制性、制度性缺陷已日渐显露，越来越难以适应预算管理对法律的规范要求，因此须进一步修订和完善。

【关键词】预算法；问题；修订

我国现行的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）是1994年颁布的，1995年1月1日起执行，至今已有14个年头。此法颁布以来，为预算管理纳入法制轨道奠定了基础，使得各个预算主体从事预算活动有了法律依据，在强化预算约束、确定预算管理责任、规范预算管理秩序、严格预算监督等方面发挥了重要的作用。

我国《预算法》颁行于市场经济体制目标确立之初，脱胎于计划商品经济体制之时，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会、政治等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节。因而，迫切需要根据现实国情加以修订。

一、现行《预算法》存在的主要问题和缺陷

（一）我国法与法之间的协调不够

随着财政支出预算的日益刚化，出现了预算法与其他法不协调的现象。《预算法》明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但是我国的《教育法》、《农业法》、《科技进步法》等其他法律、法规对教育、农业、科技等投入在财政支出中所占比重都有明确的规定。在地方当年新增财政十分有限的情况下，财政部门往往处于两难的境地。按照上述的法律、法规计算，每年增加用于农业、教育、科学等方面的支出，已超过当年地方财政新增加的财力。在这种情况下，要求财政部门安排的预算既要符合这些法律、法规的规定，又要保证社会公共事业发展所需资金和行政事业单位的正常运行，还要实现《预算法》规定的财政平衡，实在困难。

（二）《预算法》中的法律责任规定过于简单，责任不明、惩治不严，法律约束力弱，影响其贯彻和执行

预算活动的每一环节都直接涉及财政资金的分配和运动，因此，预算管理的每一个环节都有着重大的责任。但《预算法》对法律责任规定得太少，面太窄，起不到真正约束的作用。对许多情况下不执行《预算法》的单位或个人，因没有相应的法律责任规定而无法追究。因此，《预算法》实施以来，不按《预算法》规定办事的情况时有发生，使《预算法》形同虚设。

（三）地方政府举债不在预算中反映，造成债务监督失控，并已成为财政的隐性风险

虽然《预算法》第四章第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律与国务院另有规定外，地方不得发行地方政府债券”，但地方政府债务问题已经成为不争的事实。各级地方政府通过向银行贷款或各类以公司名义借钱、债券等途径筹集资金，由财政提供担保，形成一些地方政府债务，且游离于预算管理之外，脱离了财政监督与管理，已形成了潜在的财政风险。

（四）人大对预算的审查监督流于形式

由于财政部门送人大审查的预算草案过于粗疏，加之预算审查专业性、技术性很强，而目前各级人大预算审查专业人员匮乏，因此，人大很难对预算进行细致的审查。不仅如此，由于人大对预算案审查的时间过短，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过15天，其中审查预算的时间最多不超过一天，因而代表们没有充裕的时间仔细阅读预算草案，这样造成人大对政府预算审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施，其结果是预算的执行和监督也同样失去了意义。而且，人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。

（五）《预算法》中不合理的法律规定和漏洞较多

1.预算年度起讫时间安排不科学，使预算审批时间与执行时间脱节，存在约占全年1/4的时间是空预算，没有法律效力问题。目前，我国的预算年度采用日历年制，自公历的1月1日起至12月31日止。从其他方面看并无不当，但从法律方面看，在实际工作中存在着两个明显问题：第一，《预算法》第五条规定：“地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成”。即县以上各级政府预算都要编制本级预算和汇总下一级预算，但现在每年的人代会在开会时间顺序上一般是自上而下的，国家开了，省里再开；省里开了，市里再开；市里开了，县里再开；县里开了，乡里再开。由于各级人代会时间上的不一致，造成上级人代会通过的汇总下一级的总预算而未通过本级人代会的批准。这种“本级人代会尚未审批上级人代会已批准”的现象，明显地背离了预算的合法性原则。第二，每年各级人代会（一般在每年的1―3月份召开）开始审批政府预算时，该年度的预算实际上已执行了大约三至四个月，有些地方执行的时间甚至更长，特别在县乡级。这样就造成全年约l/4的时间的预算没有法律效力的空档期，大大削弱和限制了对预算的法律约束力。

2.《预算法》中规定的预算收支平衡存在外延不清、期间不明、自相矛盾的问题。首先，《预算法》第三条规定，“各级预算应当做到收支平衡”，其本意是要实现财政平衡，确保经济平稳发展，但现实生活中该法条的规定只具有形式意义，因为预算的平衡并不等于政府全部收支的平衡。只有把政府实际控制的预算内外的全部收支都纳入部门预算之内，也就是做到综合预算，谈论财政平衡或预算平衡问题才真正有意义，也才能使政府的财政行为受到权力机关的全方位约束。其次，该法条并未说明预算收支平衡的期间是年度内还是周期或长期，理论界一般的理解是年度内保持收支平衡，但《预算法》第二十七条同时规定，“中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。中央预算中对已经举借的债务还本付息所需的资金，依照前款规定办理。”这说明至少在建设预算中，可以有事实上的赤字；在公共预算部分，也可以为已发生债务的还本付息而发行公债，从而使年度内收支难以保持平衡，由此否认了第三条的规定，形成自相矛盾。

3.预算审核内容缺乏明确的法律规定。如《预算法实施条例》第二十七条规定：“县以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，应当予以纠正”，但具体哪些内容不符合编制预算要求却没有明确规定，既造成财政部门审核本级部门预算草案时缺乏法律依据，又造成财政部门与各部门之间的矛盾。特别是对有些项目，财政部门根据要求与资金供给的可能，认为不应当安排，而部门根据需要坚持安排，当二者意见不能达成一致时，人大或政府进行审核裁决时又没有法律依据。这实际上加大了财政部门实施《预算法》行使职能的难度，同时也降低了其他部门对财政部门工作的支持力度，并且为“政绩工程”、“关系工程”开了绿灯。

（六）预算审计的独立性不强

审计机构的独立性被视为西方监督制度的“生命之水”。发达国家的财政监督制度中普遍实行的是较为严格的独立审计制度，即审计机构独立于政府，行使其对于预算的审计监督权。然而，在我国，审计机关是设在政府内部的一个职能部门，实行的是双重领导，是一种行政型审计体制。由于审计机关的人权、财权主要都在本级政府，因而在涉及中央与地方，全局与局部利益以及本级政府自身问题时，不可能不受本级政府的影响，更不用说其超脱于政府之外，站在国家角度去处理问题了。所以，我国的预算审计缺乏应有的独立性，其很难发挥监督作用。

二、修订和完善现行《预算法》的建议

笔者认为，制定和修改《预算法》的目的在于：通过法律体现预算权威性，提高预算的广泛性、统一性和透明度，提高预算的可预见性和稳定性，构建科学、合理的预算管理机制，落实财政责任，规范预算行为，加强预算监督。具体修订建议如下：

（一）在《预算法》中确立预算编制、执行和监督相互分离制衡的预算管理机制

《预算法》修订应明确规定实行以预算编制、预算执行、预算监督三个环节相互分离、相互制约、相互促进的预算管理机制，这将有利于预算编制者更加全面地掌握预算编制的政策与标准，使之更加专业化，有利于强化预算的约束力；有利于财政部门内部各职能部门从为各自所分管的部门争预算、争指标转向全面加强部门预算管理和执行的监督，更好地履行财政职能；有利于实现财政内部各部门间权力的相互制衡。

（二）改革预算年度

将预算年度由目前的日历年制改为跨年制。可以考虑将预算年度改为每年的5月1日至次年的4月30日或每年的4月1日至次年3月31日。同时修改《组织法》的有关条款，将各级人民代表大会的开会时间顺序改为“自下而上”，与《预算法》规定人大审批预算的程序相衔接。县级以上各级政府预算编制汇总的各级总预算，应采取“自下而上”的程序，下一级政府的预算经同级人民代表大会审批后，按规定的期限报上一级政府。各级政府都不得估列、代编下级预算，必须将下一级政府依照规定报送的预算汇总后报本级人民代表大会审议备案。地方各级政府不得上报未经本级人民代表大会批准的预算。

（三）修订和完善有关预算编制、执行、监督等方面的法律规定

1.完善预算法律体系建设，以《预算法》作为处理财政预算收支安排的基本法。除《宪法》外，任何部门法律和各项规章不得对财政收支安排提出要求和规定。因此，现行预算法的修改要与其他法律体系相协调，现行法律法规中涉及预算收支方面的问题与矛盾，都应用修改和完善以后的《预算法》来作为法的规定。

2.明确部门预算编制的主体。建议将《预算法》第十六条关于“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案”改为“国务院财政部门负责审核、汇总中央各部门预算、决算草案，具体编制中央预算、决算草案。”将《预算法》第十六条的“关于地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案”改为“地方政府财政部门负责审核、汇总本级各部门预算、决算草案，具体编制本级预算、决算草案。”

3.在《预算法》中，增加并明确规定部门预算的概念、内容、形式和编制方法等条款。比如：（1）部门预算即一个部门一本预算，强调部门预算必须以部门为单位，由基层预算单位逐级审核后汇总而成；（2）部门预算内容是一个综合的、完整的财政预算，它包括预算内、预算外及其他收支等；（3）部门预算要求采用“零基预算”方法编制综合预算，取代“基数＋增长”的确定本年度各项预算收支的编制方法；（4）明确规定要求细化预算编制内容，把各项资金落实到具体执行单位，细化到具体项目，不断细化编制内容，强化部门预算管理体制的基础工作，如定员、定编、定额等。将以上诸多方面的内容以条款方式补充、完善到《预算法》中。

4.中央财政对地方财政的转移支付，是国家均衡地方财政能力的重要手段，也是中央财政的重要支出形式。因此，应在《预算法》中明确预算年度中央财政对地方财政的转移支付的基本原则、补助规模的确定等内容，避免转移支付给下级财力补助的不确定性，从而弥补预算编制的法律依据不足，杜绝加大预算追加调整的随意性。

5.细化违法责任，设立违法《罚则》。为了增强《预算法》对预算行为的约束力，提高预算的权威性，在修改《预算法》时应当进一步细化预算责任，落实违反《预算法》行为的各项法律责任，包括行政责任追究、经济责任追究和民事及刑事法律责任追究。在此基础上，建立违反《预算法》罚则，使《预算法》的法律体系更加完善。

（四）建议强化预算监督的力量

为了加强预算监督力度，全国人大常委会在1998年已经设立了预算工作委员会。为此，有必要在地方各级人大也成立预算工作委员会，配备充足的专业人员，专司与预算编制、预算审议、预算执行有关的预算论证、审查和监督的职责，实行真正的“内行监督”。同时，我国“行政型”的审计模式已严重影响了人大预决算监督的质量，阻碍了审计、人大在预算监督中的有效结合。笔者建议按照国际惯例，将各级审计机关划归同级人大管辖，对人大负责，作为人大的审计职能机构，向人大提供具体、翔实的预、决算审计意见书。这样可使审计部门摆脱政府的干涉和制约，更独立、客观地发挥其审计作用，披露预算执行中存在的问题，为人大审批并监督政府决算提供科学依据。

总之，《预算法》的修订和完善应将重点放在预算执行与预算批准时间矛盾、部门预算改革、人大审查监督预算等问题上，尤其是在规范地方预算编制上，应 “给予浓厚一笔”。

【主要参考文献】

［1］ 李杰云.现行《预算法》存在的主要问题及修订建议［J］.改革与战略，2005，（01）.

［2］ 吴华杰.预算法制度改革［J］.科技咨询导报，2007，（01）.