对传销行为作出行政处罚决定要注意时效问题

为保障工商部门有效快速地打击传销行为，《禁止传销条例》赋予了工商部门相应的执法权力，并提出了严格的执法要求。《条例》第14条第一款第5项规定：县级以上工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时，可以查封、扣押涉嫌专门用于传销的产品(商品)、工具、设备、原材料等财物。第18条第一款规定：工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过30日：案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，可以延长15日。第19条第一款规定：工商行政管理部门实施查封、扣押，应当及时查清事实，在查封、扣押期间作出处理决定。

然而，在当前的打击传销执法实践中，执法人员对《条例》第19条第一款所指的“处理决定”存在着不同的理解。多数执法人员认为该条款的“处理决定”是对被查封、扣押的产品(商品)、工具、设备、原材料等财物作出处理决定，而对传销行为作出行政处罚决定则不受此条款的限制。而少数执法人员则认为该条款的“处理决定”应理解为对传销行为作出行政处罚决定，即在查处传销案件时，只要对涉嫌专门用于传销的财物采取了查封、扣押强制措施，如果传销行为成立且依法需要给予行政处罚，那么就应当在查封、扣押期间内作出行政处罚决定，否则为程序违法，在可能引起的行政诉讼中会承担不利的法律后果：如果对涉嫌专门用于传销的财物没有采取查封、扣押强制措施，则不存在这样的法律风险。笔者赞同第二种意见，理由主要有三点：

第一，这一理解符合行政执法的效率原则。讲究效率是行政执法的根本要求，然而在以往的行政立法过程中，由于受公权至上传统思想的影响和立法技术方面的限制，在几乎所有的设有行政处罚内容的法律、法规、规章中，虽然对诸如送达环节提出了时间要求，但对行政处罚的核心环节――在多长时间内作出行政处罚决定，并没有规定时间要求。这样，从法理上讲，行政机关在查处具体行政案件时，只要立了案，在多长时间内作出行政处罚决定都不违法，以致在执法实践中，少数行政机关和行政执法人员对案件或立而不查，或查而不处，久拖不结。例如南方某地某工商分局对一起违法案件在立案后5年才作出行政处罚决定，严重影响了行政效率和执法形象。为了防止在打击传销过程中出现类似问题，《条例》规定工商行政管理部门只要实施了查封、扣押措施，就应当及时查清事实，在查封、扣押期间(一般为30日)作出处理决定，从而有利于从快打击传销行为，提高工商部门的执法效率。同时。这也是一个明确而崭新的立法信号，值得行政执法机关引起重视。

第二，这一理解符合保护人权的时代潮流。保护人权已经写进宪法，是依法行政的重要内容，违法行为人的人权同样应该得到尊重。对涉嫌专门用于传销的产品(商品)、工具、设备、原材料等财物进行查封、扣押、是对行政相对人财产权(人权的主要内容之一)的严格限制，理应谨慎使用。在以往设有类似行政强制措施的行政法(《无照经营查处取缔办法》唯一例外)中，对行政强制措施实施时间的长短没有作出规定，即对涉嫌专门用于相关违法活动的产品(商品)、工具、设备、原材料等财物查封、扣押多长时间都不违法，从而导致执法实践中存在以扣代罚和滥用行政强制措施的现象，以及被查封、扣押的财物被挪用、损坏，严重侵犯了行政相对人的财产权。基于此，《条例》规定实施查封、扣押的期限不得超过30日，并应当及时查清事实，在查封、扣押期间作出处理决定，目的就是要规范工商部门在查处传销活动中的行政强制行为，保护当事人的合法权益。即将出台的《行政强制法》也充分体现了这一立法精神，对行政强制措施明确规定了时间要求。

第三，这一理解符合法理逻辑。根据《条例》第19条第二款的规定，作出的处理决定主要有两种情况：一是对于经调查核实属于传销行为的，应当依法没收被查封、扣押的非法财物；二是对于经调查核实没有传销行为或者不再需要查封、扣押的，应当在作出处理决定后立即解除查封，退还被扣押的财物。而根据《行政处罚法》的规定。没收非法财物是一种行政处罚，而行政处罚必须以正式的行政处罚决定书作出并送达当事人，如果按照第一种理解并考虑到《条例》第19条第二款的规定，处理决定应是对被查封、扣押的非法财物作出没收的处理决定，而不是对传销行为作出行政处罚决定。这样，对一起传销行为就需要作出两份行政处罚决定书，即先对没收非法财物作出一份行政处罚决定书，事后接着对传销行为再作出一份行政处罚决定书，这在法律上是不允许的，实践也是不可行的。由此足以证明，处理决定应按行政处罚决定来理解。当然，对于经调查核实没有传销行为的，应当作出不予行政处罚(销案)的决定。

根据《条例》规定和上述分析，工商部门在查处传销行为时，既可以采取查封、扣押涉嫌专门用于传销的产品(商品)、工具、设备、原材料等财物的行政强制措施，也可以不采取。但一旦采取了查封、扣押行政强措施，如果查实传销行为成立且依法需要给予行政处罚，那么，作出行政处罚决定就有时限规定，不遵守这一时效规定，就有可能导致程序违法。在打击传销行为时，虽然在执法《条例》第24条一、二款规定的没收非法财物的行政处罚不一定非要先采取查封、扣押行政强制措施，但为了有效打击传销行为，《条例》采用了“可以采取”这种倾向性法律语言。另外，在打击传销的执法实践中，如果工商部门不采取查封、扣押行政强制措施。确实很难有效打击传销行为，作出的行政处罚决定很难执行到位。因此，工商部门在打击传销行为的执法实践中。不能因为采取查封、扣押行政强制措施后作出行政处罚决定有时限要求而不采取查封、扣押行政强措施，对组织策划传销的，介绍、诱骗、胁迫他人参加传销的，只要有涉嫌专门用于传销的产品(商品)、工具、设备、原材料等财物，就要敢于采取查封、扣押措施，并及时查清事实，在查封、扣押期间内对传销行为作出行政处罚决定。

(作者单位：江苏省兴化工商局)